연안항 지정기준 개선방안 연구 A Study on the Improvement of Standards of Costal Port Designation

기본적으로 연안항의 기능이 법에서 정의하고 있는 지정 목적과 지정 기준에 부합하지 않을 경우 해제되는 것이 타당하다. 그러나 국가관리연안항의 경우 지정 목적이 국가안보, 해양영토 수호 및 선박의 피항 등이기 때문에 지정해제는 국가안보 유지와 자연재해 증가 등을 고려하여 신중하게 판단해야 할 것이다. 실질적으로 국가안보 관점과 자연재해 예방을 고려한다면 지정 이후 여건 변화 가능성이 낮기 때문에 해제를 하지 않는 것이 오히려 타당할 수 있다. 반면, 지방관리연안항의 경우 연안 운송 여건 지속 악화 및 연육･연도교 개발 확대 등으로 본래 기능을 상실할 가능성이 높기 때문에 지정해제를 고려해야 할 필요성이 높다고 판단된다. 실제 일부 연안항의 경우 그 기능을 전혀 수행하지 못하고 있음에도 불구하고 해제를 위한 기준 및 절차와 해제 이후 처리방안이 마련되지 않아 해제가 용이하지 않은 상황이다. 앞서 지정 기준에서 분석된 것과 같이 비인항, 신마항, 나로도항, 부산남항, 구룡포항, 강구항, 주문진항 등 7개 항만은 화물과 여객 실적이 지정기준에 미치지 못하며, 일부 항만의 경우에는 여객과 화물 실적이 지속적으로 감소하고 있어 그 기능이 쇠퇴될 것으로 예상된다. 그간 연안항의 해제기준은 없었지만 1968년 최초 연안항(2종 항만 포함) 지정 이후 연안항에서 해제된 사례는 총 11건이 있었다. 11건의 해제 사례를 분석한 결과 서귀포항, 삼척항, 완도항은 과거 2종 항만에서 1종 항만으로 변경 지정되어 자동적으로 2종 항만에서 지정이 해제되었다. 이후 1991년에는 구조라항과 광천항이 지정해제 되었으며, 1995년에는 강구항, 감포항, 죽변항, 임원항, 거진항 등이 지정해제 되었다. 지정해제의 원인은 명확하게 제시되지 않았지만 1991년 이후 해제된 항만의 현재 법적 지위를 검토한 결과 강구항은 국가어항으로 지정･운영 후 다시 지방관리연안항으로 지정되었으며, 구조라항, 감포항, 죽변항, 임원항, 거진항 등 5개항은 국가어항으로 지정되어 있다. 또한 광천항과 월포항은 지방어항으로 지정되어 있다. 해양수산부는 지방관리연안항의 운영실적 평가를 통해 연안항의 해제기준에 미흡한 해제대상 항만을 선정한 후 관할 지자체 통보한다. 지방관리연안항의 운영실적을 평가하기 위해서는 평가기관, 평가시점 및 평가대상 기간 등의 기준이 필요하다. 평가기관은 해양수산부 또는 해양수산부에서 위탁한 국책연구기관 등에서 수행하며, 평가 시기는 전국 항만기본계획을 수립하는 5년 단위로 수행함으로써 항만의 기본계획 수립과 일관성을 유지할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 평가대상 기간은 최근의 여건 변화 등을 감안하기 위하여 평가 이전 최근 3년간으로 하고, 평가 대상은 지정 및 해제기준인 평균 물동량 및 여객 수송실적을 대상으로 하는 것이 적합할 것으로 판단된다. 이상의 평가를 통해 지정해제 가능한 지방관리연안항의 구분하고, 해양수산부장관은 해당 항만을 관할하는 지자체의 장에게 지정해제 포함 여부를 통보한다. 관할 지자체의 장은 대상 항만의 지정해제 사안에 대한 주민의 의견을 수렴하고 지자체의 입장을 결정한 후 해양수산부 장관에게 제출한다. 지정해제 반대 시에는 연안항 유지 필요성, 사후 조치 및 관리계획, 실행계획, 주민 의견서 등을 첨부하여 설명자료로 제출한다. 해양수산부 장관은 해제대상 연안항 관할 지자체의 설명자료를 중앙항만정책심의회 시 제출하여 연안항 지정해제에 대한 심의를 거친 후 해제여부를 최종 결정한다. 만약, 민원 등으로 지자체에서 연안항 지정해제를 요청할 사유가 있는 경우에는 지자체의 장은 연안항 지정해제 필요성, 사후조치 및 관리계획, 주민의견서 등을 해양수산부장관에게 제출한다. 해양수산부장관은 중앙항만정책심의회에 지자체의 자료를 제출하여 연안항 지정해제 안건을 상정하고, 심의 결과에 따라 해제 여부를 결정한다. 그러나 이러한 해제절차를 효과적으로 운영하기 위해서는 연안항의 운영 실적 평가할 수 있는 시스템의 마련이 필요하다. 연안항 실적에 대한 통계체계 구축은 끊임없이 제기되어 온 문제이지만 여전이 답보상태에 있다. 따라서 지방관리연안항의 지정 및 해제절차 도입 시 연안항 실적에 대한 통계체계 구축도 필수적으로 병행되어야 한다. 일본의 사례에서 볼 수 있는 것과 같이 국가통계와 지자체 자체 조사 통계를 상호 평가하여 정확한 통계가 집계될 수 있도록 하고, 이는 곧 지방관리연안항의 건전한 발전을 위해서도 필수적으로 도입되어야 할 것이다. 이러한 연안항의 기능 수행과 불명확한 지정절차에 대한 문제는 오랜 기간 동안 제기되어 왔으나 그간 해결의 실마리를 찾지 못했고 명문화되지도 못했다. 연안항 기본계획을 수립할 시 연안항 지정기준에 대한 검토는 지속되어 왔으나, 기본계획 수립 시 연안항 지정기준을 병행하여 수행하는 것의 기본적인 한계와 지자체 협의 등의 과정 없이 연구 수준에 그쳤기 때문이다. 아울러 지정기준뿐만 아니라 해제기준도 없기 때문에 기존에 지정된 연안항이 제 기능을 수행하지 못하여도 사후 처리할 수 있는 방안이 없는 상황이다. 따라서 향후 신규 연안항 지정 요구에 효과적으로 대응하기 위해서는 명확한 연안항 지정기준과 해제기준을 마련하는 것은 그 시급성과 타당성이 있다고 볼 수 있다. 특히, 제4차 항만기본계획이 2018년부터 시작되는 시점에서 본 연구의 활용성은 매우 크다고 할 수 있다. 지방관리연안항 지정 및 해제 기준의 신뢰성과 공정성 확보를 위해서는 화물처리량 및 여객수요 데이터의 객관성이 필수적으로 확보되어야 한다. 현재 화물처리량의 경우 해운조합에서 제공하고 있는 차도선 자료만을 활용하고 있어 그 외 화물의 추이는 집계되지 않고 있는 실정이다. 특히, 일부 지방관리연안항의 경우에는 항만의 추가적인 개발 필요성이 없다는 이유로 화물처리량을 집계·공시조차 하지 않고 있다. 또한 여객수요 자료의 경우에도 여객수송실적은 해운조합, 도선은 해경에서 집계하는 자료를 사용하고 있어 통계의 이원화로 인한 신뢰도 저하 문제도 제기되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 주기적인 항만조사를 통한 각 항만별 입항 선박, 승선인원, 물동량, 여객수요 등의 체계적인 데이터베이스가 구축되어야 한다. 또한, 기존 Port-MIS에서도 연안항 관련 자료 조사가 가능할 수 있도록 방안을 모색해야 할 것이며, 항만운영 조사 시 국가공식 자료와 지자체 조사 자료를 상호 비교하여 그 객관성과 조사의 정확성 등을 상호 평가하여야 한다. 일본은 1951년부터 해상 운송망의 거점으로 중요도가 높은 항만과 그 외의 항만을 구분하여 조사를 실시하고 있으며, 1983년에 이후 현재 수준의 조사 대상 및 기준이 설정되었다. 일본의 항만 지정 및 해제는 항만조사의 결과를 검토하여 5년 단위로 이루어진다. 항만조사 체계에 따라 항만을 갑종항만과 을종항만, 조사대상 외 항만으로 분류하며, 지방항만을 국외무역항만, 국내무역항만, 국내외무역항만, 을종항만, 조사대상외 항만으로 세분화하여 구분한다. 갑종항만은 국제전략항만, 국제거점항만, 중요항만과 지방항만 중 국내･외무역항만이다. 항만조사의 목적은 항만의 개발, 이용 및 관리를 위한 항만의 실태를 조사하는 것이며, 대상항만은 갑종항만과 을종항만으로 구분된다. 갑종항만은 매월 항만조사가 이루어지며, 입항선박, 승선인원, 물동량, 정박지 계선 연안 및 본선하역 등을 조사한다. 을종항만의 항만조사는 매년 말일 이루어지며, 입항선박, 승선인원, 물동량에 대한 조사가 수행된다. 항만조사의 결과는 주로 항만계획, SOC정비 중점계획, 특정항만의 시설 정비 사업 기본계획 등의 미래 물동량 전망을 위한 기초자료 및 국제 컨테이너 전략항만 정책 수립 및 평가의 기초자료 등으로 활용된다. 캐나다는 크게 Public port와 Private port로 구분된다. Public port는 Canada Marine Act 65조에 근거하여 지정되며 Transport Canada가 소유권을 가지고 Canada Port Authority Port, Remote Port, Regional/Local Port 등으로 구분된다. CPA 항만은 대내외 무역에 있어 중요한 역할을 담당하며 캐나다의 National Port System(NPS)에 속한다. Remote 항만은 NPS에 속하지 않는 항만으로 다음 세 조건을 충족시키는 항만이다. 즉, Remote 항만으로 지정되기 위해서는 지역사회에서 수로가 유일한 운송수단이며 매년 일정한 여객비중을 차지하거나 해당항만 정박시설의 교통국 의존 비중이 높은 경우, 마지막으로 지역사회에 육로네트워크가 없으며 도심과의 연결성이 부족한 지역의 항만이어야 한다. 마지막으로 NPS에 속하지 않으면서 Remote 항만으로서의 조건을 충족시키지 못하는 항만의 경우 Regional/Local 항만으로 분류된다.