통일정책연구 제22권 1호 2013

세계적 차원의 냉전구도의 변화 흐름과 함께 한국 정부는 1988년 7월 7일 남북 상호교류, 남북교역을 위한 문호 개방, 북한 및 사회주의국가와의 관계개선을 위한 상호협조 용의 등을 내용으로 하는 ‘민족자존과 번영을 위한 대통령 특별선언’(‘7·7 선언’)을 발표하였다. 동 선언은 남북고위급회담으로 이어지는 남북대화의 촉매제가 되었으며 다음해부터 남북교역이 시작되었다. 또 사회주의권과의 교역과 관계개선을 촉진하는 북방정책을 추진하는 계기가 되었다. 7·7선언으로부터 비롯된 한국 정부의 대북정책의 진화는 25년의 세월이 흐르면서 남북관계에서도 여러 가지 변화를 가져왔다. 남북관계의 첫 총괄적인 장전인 남북기본합의서를 만들었으며, 두 차례의 정상회담을 통해 각각 6·15공동선언과 10·4선언을 산출하였다. 사실 역대 한국 정부의 대북정책 및 사회주의권과의 관계개선을 위한 정책의 근원은 1973년 6월 23일 박정희 대통령의 ‘평화통일 외교정책에 관한 특별성명’(‘6·23선언’)에서 찾을 수 있다. 이후 한국 정부의 대북정책은 본질적으로 점진적, 단계적, 기능적, 평화적으로 관계 개선을 추진하는 것이었으며, 이러한 토대 위에서 자유민주주의와 시장경제에 입각한 통일국가를 건설하는 것이 통일정책의 핵심이었다. 2008년 5월부터 7월초까지 약 2개월 남짓한 기간이다. 이 시기 북한은 대결도, 대화도 하지 않고 상황을 관망했다. 이 시기 북한이 대남 관망전략을 유지한 이유는 이명박 정부 등장 이후 대남전략을 어떻게 전개해야 할 것인가를 고민했던 것으로 보인다. 이에 이 시기 북한은 남북관계를 잠시 접고 미북관계에 집중했다. 북한은 미국 대표단과의 인도주의적 식량 제공 문제에 대한 논의(5.6～7)를 시작으로, 성김 미 국무부 한국과장의 북핵 신고 문제 실무협의를 위한 방북(5.8～ 10), 미북 양자회담(5.27～28), 미 국무부 한국과장의 신고·불능화 관련 방북(6.10～ 11), 테러지원국 명단 해제 및 적성국 교역법 적용해제(6.26), 미 국무부 한국과장의 방북(6.26～28), 영변 원자로 냉각탑 폭파(6.27), 미북 6자회담 수석대표 회담(7.8) 등 빡빡한 북핵 관련 미북협상을 진행했다. 따라서 이 시기 북한에게 남북관계는 미북관계에 비해 비중이 낮을 수밖에 없었다. 그러나 탈냉전 이후 한국정부는 한반도에서 긴장완화를 위한 노력을 꾸준히 전개해왔으며, 북한도 필요하다고 생각하는 순간에는 그 노력에 동참하기도 했다. 1991～92년 사이에 남북한 고위급회담이 개최되어 남북 사이의 화해와 불가침, 교류협력에 관한 합의서(기본합의서) 가 채택되었고, 핵문제해결을 위한 한반도 비핵화 공동선언이 합의되기도 했으며, 김대중 정부와 노무현 정부시대에는 햇볕정책을 추진한 결과 남북한 간 교류협력이 증가하기도 했다. 그럼에도 불구하고, 햇볕정책은 한국의 국내에서 추진동력과 지지를 잃게 되었는데, 그 가장 큰 이유는 북한의 김정일 정권이 선군정치노선을 갖고 과거 20년 동안 주민들의 인권과 삶을 희생시키고 핵과 미사일 개발에 국력을 전부 투자함으로써 핵개발에 올인했기 때문이다. 남북관계의 근본적인 장애요인을 신뢰의 결여에 있다고 판단한 것은 매우 원칙적이면서도 문제의 근원에 접근하려는 인식을 보여준 것으로 평가된다. 이러한 접근에 이의를 제기하기가 쉽지 않다. 남북한 간 첫 합의문인 1972년의 7·4남북공동 성명에는 여러 합의 중 ‘합의사항의 성실한 이행 엄숙히 약속’이 들어 있다. 41년 전의 이러한 합의가 그 이후의 모든 합의의 이행과정에서 성실하게 지켜지지 않았기 때문에 신뢰 문제가 여전히 남북관계의 근본적 장애요인으로 남아 있는 것이다. 균형정책에서 제시한 억지와 대화의 병행, 안보와 교류협력의 배합, 남북대화와 국제공조의 조화 등은 합리적인 대북정책 기조로 평가된다. 역대 정부의 대북정책에서도 이러한 점이 강조되었으나 실제로 정책을 추진하는 과정에서 정치적 편의에 의해서 제대로 지켜지지 않는 경우가 종종 있었다. 예를 들어 김대중 정부의 ‘안보와 협력의 병행 추진’ 정책기조는 북한의 무력도발에도 불구하고 교류·협력 중시에 따라 일관성 있게 유지되지 못했다. 노무현 정부의 ‘북핵 불용’ 원칙은 북한의 핵실험으로 깨졌음에도 그에 대한 대응보다는 북한에 대한 지원과 교류가 더 중시되었다. 한 마디로, 북방정책이 한반도를 둘러싼 외교적 장벽들을 제거했다면, 햇볕정책은 북한의 변화를 위한 우리의 직접적인 노력의 가시화였다. 즉, 탈냉전 전환기의 국제외교환경을 적극적으로 활용하여 북방정책이라는 이름으로 남북관계 발전을 위한 외교환경적인 걸림돌을 상당 부분 해결한 성과를 거두었고, 햇볕정책으로 명명된 대북한 유화정책은 당사자주의 원칙에 입각하여 북한을 상대로 우리가 관여 정책의 주체가 되는 의미 있는 성과를 거두었다. 하지만 한반도를 둘러싼 외교환경 개선과 대북한 관여정책의 전개에도 불구하고, 남북한 사이에 갈등의 악순환이 계속되고 있는 데에는, 결국 평화정착을 위한 가장 중요한 요소인 ‘신뢰’가 부족하기 때문인 것으로 판단된다. 이러한 차원에서 ‘한반도 신뢰프로세스’는 탈냉전과 함께 한국의 대북정책이 점진적으로 자율성을 확보하기 시작하게 된 이후 북방정책 및 햇볕정책의 성과를 긍정적으로 수용하고 있다는 차원에서, 역사적 연속성을 전제로 하고 있다. 이처럼 ‘한반도 신뢰프로세스’가 등장하게 된 핵심 배경에는 동북아안보환경의 개선과 남북한 당사자원칙의 적용에도 불구하고, 현재까지 지속되는 남북한간 갈등을 근원적으로 해결하기 위해서는 ‘신뢰구축’ 정책을 추진해야 할 때라는 점이 강조되고 있다. 신뢰프로세스는 기존 대북정책의 포괄적 경험을 토대로 수립된 측면이 있는 관계로, 앞서 설명한 바와 같이 과거 정부가 추진한 다양한 대북정책의 교훈과 실패를 종합적으로 고려하고 있다는 특징을 가지고 있다. 이런 배경에서 박근혜 정부는 기존 대북정책을 평가함에 있어서 과거 정책의 장점들을 적극적으로 계승하는 균형적 스탠스를 유지하겠다는 점을 밝히고 있다. 물론 이 경우 균형은 ‘중간자적’ 위치의 균형을 의미하는 것이 아니라, 균형, 조화, 상호존중, 그리고 조정 등의 의미를 모두 포함하는 복합적 개념을 의미한다. 이러한 배경에서 한반도 신뢰프로세스의 성공적인 추진은 균형정책(Alignment policy)을 핵심 추진원칙으로 요구하고 있다. 균형정책의 핵심 내용으로는 대북정책에서 ‘안보 중심적 접근’과 ‘교류협력 중심적 접근’ 사이의 조정과 균형, 그리고 ‘남북 중심적 접근’과 ‘국제 공조적 접근’ 사이의 균형과 조화가 유지되어야 한다는 주장이다. 이처럼 한반도 신뢰프로세스에서의 ‘균형’은 상반되는 서로 다른 이념에 기반 한 정책들 사이의 중간자적 균형이 아니기 때문에, 상대적으로 거리적 차원의 균형(balance)이 아니라 내용적 차원의 균형(alignment)으로 표현되고 있는 것으로 이해된다. 한반도에 뿌리 내린 고질적인 분단구조는 냉전기와 탈냉전기를 포함한 수십 년을 거치면서 좀처럼 해소되지 못하고 있다. 특히 최근 20여년 동안에는 북한이 체제의 생존을 위한 핵개발 전략에 몰두하면서, 탈냉전기 이후 우리의 대북정책이 점진적으로 상대적인 자율성을 확보하게 되었지만 북한의 의미 있는 변화 및 비핵화라는 성과는 나타나지 않고 있다. 지금까지 이념적으로 서로 상이한 정부가 다양한 대북정책을 구사하면 할수록 북한이 핵보유에 대한 의지를 더욱 강화시켜 왔다는 사실은, 결국 남북한 사이에 신뢰가 형성되지 못했다는 점이 남북관계 발전을 가로막는 얼마나 중요한 요인인지를 깨닫게 된다. 한반도 신뢰프로세는 바로 이러한 근원적인 문제인식에서 출발하고 있다. 특히 최근의 북한 3차 핵실험 이후, 한반도 비핵화에 대한 회의론이 확산되는 경향을 보이고 있는데, 북한의 변화와 비핵화는 북한 외부 행위자인 한국이나 미국의 정책적 노력과는 무관한 결국 북한 스스로의 의지와 판단에 달려 있다는 비관적인 생각도 함께 확산되고 있다.