한국관광정책Korea Tourism Policy 2019 겨울호 통권 78호

과도한 대도시 중심의 중앙 집중에 따른 사회 전반의 위기감 및 노령화 가속과 인구 절벽의 사회구조적 압박은 이제 더 지역분권과 국가균형발전을 미루어서는 안 될 절대적인 국가적 문제해결 과제임을 의미한다. 이에 문재인 정부는 출범 시 국가균형발전을 위해 분권, 포용, 혁신의 가치 추구 정책을 제시하였다. 지역 주도적인 자립역량의 축적, 지역 맞춤형 문제해결, 지역 간·지역 내 균형발전 추구 등 「분권과 균형」을 통한 지역 주도적문제해결 패러다임을 국가균형발전 정책으로 특히 강조하고 있다. 그동안 관광산업은 높은 성장 속도와 발전 잠재력과 경제·사회·문화적 가치성으로 인해 국가균형발전의 핵심 전략으로 다루어져 왔다(유기준, 2018). 특히, 관광산업은 생산의 지역 분산이 아닌 소비의 지역 분산을 통해 지역의 생산 및 고용 창출을 유도하여 지역발전과 국가균형발전을 촉진할 수 있는 산업 중의 하나이다. 이에 현 정부도 국가균형발전 차원에서 지역자산을 활용한 특색있는 문화·관광을 통한 지역관광 활성화를 도모해 오고 있다(지역발전추진위원회, 2018). 2017년 5월 출범한 문재인 정부는 2022년 5월까지가 임기로 그간 이루어진 지역발전 정책과는 다른 새로운 국가균형발전 정책 추진의 필요성을 제시하고 이에 따른 후속 정책들을 단계적으로 추진하고 있다. 관광개발은 지역에서 이루어지는 일련의 관광 정책 중 하나로 인식될 수 있으며 국가 균형발전 정책과 밀접한 정책과 제도상 상관성을 지니고 추진된다. 그 일례로 관광개발 공공투자재원은 국가균형발전특별회계에서 마련되고 중앙정부 예산 편성을 통해 지역 관광개발 사업의 규모나 사업계획 확정 등이 이루어진다. 국가균형발전 추진 방향의 변화에 따라 관광개발, 지역관광 등 정책도 다양한 측면의 영향을 받게 됨에 따라 변화된 국가 균형발전 정책 특징과 내용 등을 파악하고 이해하는 것은 향후 관광개발 정책의 방향을 재정립하거나 정책 방향성을 확인하는 데 있어 중요하다고 할 수 있다. 균형발전특별회계 기본 구조는 자율계정과 지원계정 등 4개 계정 내 8개 사업군으로 구성되어 있으며, 이 중 관광개발은 지역 자율계정에 포함되어 있다. 지방분권에 따라 2020년부터는 관광자원개발, 지방문화행사지원 및 문화유산관광자원개발은 광역자치단체로 편성 권한이 이양된다. 지역 자율계정에 포함된 사업으로는 지역의 문화 〮 예술 〮 체육 및 관광자원의 개발 및 확충 관련 사업, 지역의 문화 〮 관광자원 육성, 지역 고유정신 문화 및 지역 가치 발굴·선양, 환경 보전 사업 등으로 주로 사업에 대한 출연 〮 보조 또는 융자로 되어 있고, 동 재원은 향후 지방분권 사업 추진을 위해 활용된다. 2020년부터 관광자원개발 사업 중 관광지, 문화관광자원 및 생태녹색관광자원 개발 등은 지방이양 사업으로 포함되어 있으며, 광역권 관광개발 사업만 예외적으로 제외되어 있다. 즉, 지역분권이라는 틀 내에서 앞으로는 관광개발 주체는 지역이며, 지역 주도의 관광개발을 추진하는 정책 방향이 수립되었다. 지역관광의 중요성은 서론에서 언급한 바와 같이 국토균형발전과 지역분권 차원에서도 매우 중요하다. 또한 지역분권 중요성이 강조되며 지역관광 발전 요구도 또한 높아지고 있다. 지역관광 활성화는 지역 경제의 회생과 복원의 절대 동력으로 역할과 기능을 확보해야 하며, 지역을 찾는 관광객의 관광 경험의 질을 충족시킬 수 있는 지역관광 정책의 추진이 필요하다. 현재 지역 인구 유출 등에 의한 제조업 성장률 및 고용증가율 둔화로 지역경제의 침체가 지속되고 있는 현실에서 지역관광은 지역경제 성장동력으로서 중요하다. 관광은 지역에 새로운 인구를 유입시켜 숙박업, 음식업, 소매업 등을 활성화할 뿐 아니라 고용 창출 효과가 높아 지역경제 활력을 제고할 수 있기 때문이다. 최근 들어 우리 사회의 노동과 여가 관련 구조적 변화가 급속하게 나타나고 있다. 주 52시간 근무 등 노동시간 단축과 일과 삶의 균형을 중시하는 생활 가치관과 소비의 변화에 따른 국민관광 및 여가수요가 급속하게 확대되고 있다. 그러나 이러한 관광 및 여가수요 증가가 국내관광 시장으로 유입 또는 반영되지 못하면 관광수지 적자 수준은 지속될 수밖에 없을 것이다. 2021년 12월에는 제3차 관광개발 기본계획, 제6차 권역별 관광개발 계획 수립 기간이 만료됨에 따라 2020년에는 국가 단위에서 최상위 계획인 제4차 관광개발 기본계획 수립이 시작되어야 하며, 동시에 제7차 권역별 관광개발 계획의 수립도 시작되어야 한다. 이러한 전국 또는 지역단위의 최상위 법정계획에는 지방이양, 지방 주도 등 정책 변화, 인구감소, 지역쇠퇴 등 환경 변화, 고령 및 저출산 등 사회 변화, 남북 및 동북아 정세 변화 등 에 따른 변화에 대응하거나 또는 순응하기 위한 정책 방향을 수립하고 이에 따른 수단이 제시될 것이다. 이러한 정책, 환경, 사회 및 정세 변화 속에서 2020년 관광개발 이슈를 몇 가지로 정리해 보면 첫째, 국가 또는 지역단위 법정계획이 수립됨에 따라 미래 관광개발에 대한 체 와 수단, 목표 등의 전환과 그 수단의 구체화가 이루어질 것이다. 우선 관광개발 계획 수립 방법 및 방식의 변화가 이루어질 것이다. 공급자적 또는 계획가적 관점이 아닌 수요자적 또는 지역적 관점에서 관광개발 계획 수립에 대한 개방적 참여와 포용적 수단을 마련 하기 위한 과정적·절차적 협력이 계획 수립 기조로서 작동할 것이다. 현 정부는 출범과 함께 지역의 관광경쟁력을 향상시키기 위한 통합적 관점의 지원 그리고 지역이 중심이 되는 「지역 주도형」 관광정책 추진을 통한 관광 일자리 창출과 지역경제 성장을 지원할 다양한 계획을 수립하고 추진해 오고 있다. 관련 주요 지역관광 정책을 살펴보면, 첫째 관광객이 서울, 경기뿐 아니라 여러 지역을 방문하는 구조를 만들기 위해 국제적인 지역관광 거점 육성 할 계획이다. 이를 위해, 비무장지대(DMZ)를 「평화관광거점」 육성, 2018 평창동계올림픽·패럴림픽 개최지인 강원지역 「겨울·스포츠 관광 거점」 육성, 교통과 콘텐츠가 집적된 핵심 도시를 「관광전략 거점도시」 육성 등을 세부 추진사업으로 제시하였다(국무조정실, 2019). 둘째, 매력적인 지역 특화 관광콘텐츠 확충 계획으로 해양 〮 농업 〮 생태자원의 고품격 관광 자원화, 고유 역사 〮 문화 자원 기반의 고급 관광 소재화 등 지역관광 경쟁력을 확보할 수 있는 고품격 지역관광 콘텐츠 확보에 대한 계획이다. 둘째, 지역 주도 및 연대협력 등을 강조하는 정책 기조에 따라 관광거점 도시 및 계획공모형 관광개발 등이 본격적으로 시작될 것이다. 도시지역 또는 광역단위에서는 관광거점도시가 비도시지역 또는 기초단위에서는 계획공모형 관광개발이 새로운 관광개발 정책수단으로 자리매김하게 될 것이다. 특히, 지역 중소규모 도시 등을 중심으로 도시관광에 대한 관심과 정책적 선택과 집중은 인프라 〮 콘텐츠 〮 마케팅, 인적 역량 등 총체적 지원이 입체적으로 이루어질 것이며, 이러한 거점과 연계하여 계획공모형 관광개발로 추진된 사업들이 지역관광개발 네트워크의 하나로 구축을 도모하게 될 것이다. 이외 지역주민 또는 사회 제안형 관광개발 사업이 점차 공공주도의 관광개발을 대체하는 수단으로서 확 대될 것이다. 셋째, 지방분권에 따른 후속적인 관광개발 정책과 제도들이 마련될 것이다. 아직 지방이양에 따른 관광개발을 추진한 경험이 없기에 사전적으로 보완할 수 있는 사항을 제외하고 진행 중에 나타나는 문제점 등을 효율적으로 대응하기 위한 제도적 보완이 미진한 상태이다. 그중 관광개발기본계획 및 권역별 관광개발계획이 도상계획(paper plan)이 되지 않도록 법적 근거를 통해 수립 지침, 계획 내용 등의 구체화가 이루어질 것이다.