립스키M Lipsky의 일선관료제 이론에 근거한 동 단위 공공복지 기능의 영향요인 서울특별시 찾아가는 동주민센터 사례를 중심으로

찾동 시행 이후 ㄷ동 주민센터의 조직은 마을자치팀 1개(10~11명)와 2개의 복지 관련 팀(총 13~14명)으로 개편된다. 2014년 10월부터 어르신 복지플래너 시범사업을 위하여 방문 업무 담당자 2명이 배치되었다. 사회복지직은 찾동 시행 이후 3명-4명이 충원되었으며, 그중 절반이 8급 이상이다. 방문간호사는 1명 배치되었다. ㄷ동 주민센터의 복지1팀은 방문 사례관리 업무를 맡고, 복지2팀은 내방상담 복지일반 업무 수행에 중점을 둔다. 빈곤위기가정플래너 업무(취약계층 방문)는 팀에 상관없이 통(統)단위로 구분한다. 복지1팀 팀장은 사회복지직으로, 직접 방문 업무를 수행하기도 한다. 동장은 주 1회 복지팀을 대상으로 주간회의를 주재한다. 동장 및 모든 복지팀원들이 참석하는 주간회의는 내부사례회의를 포함한다. 한정된 사례를 대상으로 분석하는 정성적 접근방식(또는 질적 연구)은 데이터, 연구자, 이론, 분석방법 등을 다각화(triangulation)함으로써 분석 결과의 타당성을 도모한다(Mathison, 1988). 본 연구는 6개의 동주민센터 사례를 분석함에 있어 결과의 타당성을 확보하기 위하여 분석 데이터의 다각화(triangulation)를 실시하였다. 본 연구에 활용된 주요 데이터는 6개 동주민센터의 찾동 시행 1차년도 모니터링 결과, 직무일지조사, 그리고 대면 면접 결과이다. 본 연구는 찾동 1차년도 모니터링 내용 중 동주민센터의 조직운영 현황, 민관협력과 부서협력에 대한 설문조사 결과, 동장리더십, 복지사업별 인력과 활동 횟수에 대한 정보를 수집하였다. 이 후, 해당 동주민센터의 사회복지 업무 담당자들을 대상으로 2주간 직무일지조사를 실시하였다. 본 연구는 찾동 도입 이후 충원된 인력이 동 단위 공공복지의 기능을 어떻게 실행하고 있는 지 살펴보았다. Lipsky의 일선관료제(SLB) 이론을 바탕으로 찾동 일선 인력들의 업무 수행 방식과 영향요인을 분석한 결과는 다음과 같다. 먼저, 업무의 명료성은 업무 우선순위 설정에 영향을 미쳤다. 6개의 찾동 사례의 인력들은 공통적으로 방문 복지업무에 할애하는 시간이 많았다. 이는 타 업무에 비해 업무 매뉴얼 상 방문 업무 대상과 과업이 명확히 제시되었기 때문이다. 찾동 사례별 충원된 인력의 규모는 업무 분장 방식에 변화를 주었다, 비교적 많은 인력이 충원된 동주민센터는 세부지역 단위인 통(統)을 기준으로 업무를 분장하였다. 반면, 인력 충원이 적은 동주민센터는 소수의 담당 인력이 세부 사업을 중심으로 업무를 수행한다. 마지막으로 동 단위 중간 관리자의 역량은 일선 인력의 업무 이해도와 집중도에 영향을 미쳤다. 팀장의 직렬(사회복지직 또는 행정직)과 공공복지 업무 경력에 따라 팀 간 그리고 팀원 간의 업무 분장에 차이가 있음을 확인하였다. 복지 팀장이 관련 업무 수행 경험이 많고 관심도가 높으면 업무 매뉴얼 상 모호한 업무를 정리하고, 이에 대한 팀 차원의 합의를 이끌어내었다. 이는 일선 인력이 지역 여건에 맞는 업무 관행을 만들어 가는 데 영향을 미친다. Evans(2011)는 Lipsky(1980)가 간과한 일선 인력의 전문성 또한 일선 인력의 업무 수행에 중요한 요소임을 주장하였으며, 특히 일선 현장의 관리자 역할에 주목하였다. 찾동 사례 분석 결과, 동장과 팀장 등 일선 관리자의 찾동에 대한 관심도와 고민여부, 구성원 간 의사소통, 복지관련 업무의 경력에 따라 공공복지 담당 인력의 업무 집중도에 차이가 나타남을 확인하였다. 대부분의 사례에서 업무 우선순위가 높은 방문 업무는 복지팀장의 역량에 따라 업무이해도와 업무 우선순위 설정에 차이가 발견되었다. 팀장의 사회복지 업무 관련 경력이 많고 관심도가 높은 동주민센터(ㄱ동, ㄴ동, ㄹ동)는 사회복지직 선임(7급)과 후임(8급, 9급) 간 업무를 적절히 배분한다. 반면, 업무에 대한 조언을 구할 슈퍼바이저가 없는 주민센터(ㅁ동, ㅂ동)의 일선 인력은 업무 수행에 대한 동기부여가 낮으며, 팀 간 협조가 이루어지지 않고 있어 업무 집중도가 떨어진다. 먼저, 서울특별시 차원에서 모호한 세부 업무들을 명료히 할 필요가 있다. 모호한 업무는 업무 수행 후순위로 밀려나게 되며, 실적 제출을 위한 형식적인 업무 관행을 야기할 수 있다. 현장 인력의 원활한 업무 수행을 돕기 위하여 서울특별시는 업무 매뉴얼을 배포하고 집합 교육을 실시한다. 찾동 업무 매뉴얼은 사업별 업무절차와 관련 양식들을 포함하고 있지만, 모호한 개념들이 많다. 특히 사례관리와 복지공동체(복지생태계)는 찾동 복지영역의 주요 사업임에도, 의미가 모호하여 각 동주민센터별 이해도에 따라 결과에 차이가 있다. 충원된 인력만큼 새로운 사업을 추가하기 보다는, 현장에서 유효하지 않은 업무들은 간소화해야 한다. 명확한 개념을 요하는 업무들은 업무수행 과정의 섬세함도 더하여야 한다. 정기적으로 실시하는 찾동 집합교육은 찾동 관련 동기를 부여하거나, 실제 업무에 적용할 수 있는 정보를 제공해야 한다. 그러나 현재의 집합교육은 교육을 위한 교육일 뿐, 현장 인력들의 혼란과 피로감만 더한다는 의견이 지배적이다. 현장 인력들의 욕구를 수렴하여 업무 매뉴얼 수정 및 집합교육 개선을 위한 노력이 필요하다. 공공복지 전달체계의 핵심인 인적 요인에 따른 지역 간 편차를 줄이기 위한 방안도 고심해야 한다. 현재 찾동 인력운용의 모범으로 꼽히는 몇몇 사례들은 역량이 평균 이상으로 뛰어난 인력들이 배치된 경우이다. 때문에 모범 사례를 중심으로 업무 내용을 정비한다면, 찾동이 서울특별시의 전동으로 확산된 이후 자치구 및 동주민센터별 운영 편차가 발생할 수 있다. 배치 인력 개개인의 역량에 큰 영향을 받지 않고 적절한 급여 및 서비스를 필요한 사람들에게 제 때에 정확히 전달할 수 있도록 업무 수행에 필요한 최소한의 환경을 고르게 구축해야 한다. 특히 복지팀장 등 동 단위 중간관리자의 역량 강화를 위한 방안도 강구해야한다. 동주민센터별 제반 환경과 주민의 특성에 유념한 인력 운용도 중요하다. 저소득층 주민이 많은 지역은 복지욕구가 크며, 가용 가능한 지역 자원이 적다. 이러한 지역은 당장 방문업무 및 사례관리 업무 비중이 클 수밖에 없으며, 복지공동체(복지생태계) 조성에 한계가 있다. 반면, 인구가 적고 법인 및 상업시설이 많은 지역은 지역자원 활용 업무에 집중할 필요가 있다. 찾동이 해를 거듭할수록 동 단위 인력규모 혹은 조직체계 등 정형화된 모형에서 탈피하여야 하는 이유이다. 동 단위 공공복지 실현의 핵심은 전문성을 갖춘 충분한 인력이다. 2015년 시작된 서울특별시의 찾아가는 동주민센터(이하 ‘찾동’)는 동 단위 대규모 인력충원을 현실화하였다. 충원된 인력이 제 역할을 수행할 수 있도록 인력 운용 방식에 대한 고민이 필요한 시점이다. 본 연구는 그 고민의 시작으로 립스키(M. Lipsky)의 일선관료제(Street-Level Bureaucrats) 이론에 따라 찾동 인력충원 이후 일선 인력의 업무 관행과 이에 영향을 미치는 요인을 살펴보았다. 6개의 찾동 사례를 분석한 결과, 업무의 명료성은 업무의 우선순위에 영향을 미쳤으며, 인력 충원의 규모는 업무 분장 방식을 결정하는 주요 요인이었다. 동 단위 중간관리자의 역량은 일선 인력의 업무 집중도와 동기부여에 영향을 주었다. 찾동의 인력 충원은 공공복지 전달체계의 기반을 마련하였다는 점에서 의의가 있다. 향후 시민의 공공복지 체감도를 높이기 위하여 서울특별시는 우선적으로 주요 업무를 명료화해야 한다. 더불어 동 단위 자원 및 인적 요인에 따른 편차를 고려하고, 인력 개개인의 역량에 상관없이 필요한 사람에게 적절한 서비스를 정확하게 전달할 수 있는 최소한의 환경 구축이 필요하다.