2015~2019 국가재정운용계획 지방재정 분야 보고서

지방교부세 배분상 자체노력 반영제도는 지방자치단체의 건전재정 운영을 도모하고, 지방자치단체의 세입증대와 세출절감 자체노력을 촉진ㆍ유도하기 위해 1997년에 도입되었다. 하지만 지방교부세 본래의 기능이 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원보전과 지역 간 재정력 격차의 해소라는 점을 감안할 때 인센티브제도는 본래 지방교부세의 기본취지를 훼손한다는 이유로 부정적인 견해를 갖는 학자들도 존재하는 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 이 제도는 다양한 지방재정관리제도들 가운데 자치단체에 직접적으로 금전적 혜택이나 불이익을 주는 제도로서 존립의 불가피성을 인정해야 한다. 그 동안 실제 운영상 드러난 한계는 자치단체에 따라 인센티브(보통교부세 배분 증가)와 페널티(보통교부세 배분 감소) 항목이 뒤섞이게 되어 이들이 상쇄됨으로써 결과적으로 최종적인 자체노력 반영규모는 대체로 작아서 자치단체 입장에서는 인센티브로 거의 인식하지 못한다는 비판과 함께 한계치에 도달한 지표를 사용함으로써 자치단체가 추가적으로 노력하여 개선할 여지가 별로 없다는 점, 또 격년제나 몇 년만에 한 번 벌어지는 행사ㆍ축제의 경우 행사가 있는 연도에는 지표값이 악회되었다가 그렇지 않은 해는 개선되는 등 일관성이 결여되는 문제 등에 대한 비판 이 있어 왔다. 그 동안 이 제도에 대해서는 학자들 간 창반 양론이 공존해 왔던 것이 사실이다. 반대하는 측의 요지는 인센티브제도가 재정력의 균등화와 재원의 보장이라는 지방교부세 본래의 취지에 부합하지 않는다는 것과 자치단체의 수용도가 낮아 실질적인 효과가 별로 없다는 것으로 정리될 수 있다. 그럼에도 불구하고 이 인센티브제도는 자치단체에 직접 금전적으로 영향을 줄 수 있는 제도로서 그 존재의의는 분명하고 판단된다. 다만 현 제도가 가지고 있는 다양한 문제점들을 개선하면 보다 제도 도입취지에 부합하는 방향으로 운영될 수 있을 것이다. 주요 해결 또는 개선 대상으로는 다음과 같은 것을 들 수 있다. 첫째, 인센티브 재원의 규모 문제이다. 이론적으로 적정한 규모를 도출한다는 것은 현실적으로 거의 불가능하다. 차선책으로 항목별 도입의 효과를 거둘 수 있으면서 동시에 자치단체가 현실적으로 수용할 수 있는 수준이 될 수 있는바 전자는 클수록 바람직할 수 있으나 후자는 작을수록 바람직하므로 이들 사이에서 균형(balance)을 유지하는 것이 중요하다. 자구노력 확보 노력 등은 지방교부세뿐만 아니라 국고보조금, 지방세 등 지방재정 전반의 환경과 밀접한 관계가 있으므로 역시 지방교부세 내의 인센티브 제도가 궁극적으로 지방자치단체의 행태변화에 영향을 미칠 수 있을지는 의문이다. 인센티브 제고 노력은 기존 제도의 합리화라는 관점에서는 개선이라고 평가할 수 있으나, 재원절감 효과 등 구체적인 성과측정 면에서는 불분명하다는 한계가 있다. 제도 자체도 복잡할 뿐만 아니라 각 조치간의 상충효과 또한 자치단체에서는 알기 쉽지 않다. 보다 근본적으로는 낮은 경제성장률, 국고보조금 확대 등으로 자치단체의 재정여건은 매우 불안정한 상황에서 사실상 자구노력을 통한 인센티브가 자치단체의 재정활동 및 지방공공재 공급에 도움이 되겠는가 하는 것이다. 그럼에도 불구하고, 자치단체의 자구노력에 대한 중앙정부의 성과측정이 이루어져야 하고 이를 통한 선의의 경쟁을 유도하는 것이 바람직한 방향이기에 본 인센티브 제도 개편은 ‘효과’를 떠나 제도의 합리성 차원에서는 개선되었다고 평가할 수 있다. 가설 4는 “현행 인센티브제도의 존재는 도덕적 해이 현상(자체세입 확충노력 저하)을 개선시키지 못 한다”로 설정하고 이를 검토하기 위해 다음과 같이 가정하기로 한다. 즉, 2013년도에 체납액 축소에 따른 지방세 징수율 및 징수액 증가가 발생하였다고 하고 이와 관련된 인센티브 항목을 중심으로 검토해 보기로 한다. 제2절의 산정방식에 따라 그 다음 해인 2014년도 보통교부세 산정 시에는 아무 영향이 없게 된다. 2015년도 보통교부세 산정 시에는 다음과 같은 효과가 발생한다. 첫째, 기초수입액이 증가한다. 지방세 추계 시 사용되는 자료가 2년 전 결산자료부터 그 이전 자료이므로 2013년 지방세 징수액 증가는 추계액을 증가시키고 이 추계액의 80%가 반영되므로 기준재정수입액이 증가하게 된다. 둘째, 보정수입액이 증가한다. 2년 전 예산 대비 결산액 정산(증가)분의 80%가 산입되므로 기준재정수입액이 증가한다. 셋째, 2012년 대비 2013년 징수율 증가는 지방세징수율 인센티브를 증가시켜 기준재정수입액을 감소시킨다. 넷째, 만일 해당 지방자치단체가 2013년도 기준 징수율 상위 1/3의 평균징수율을 능가하는 경우 지방세징수율 인센티브가 증가하여 기준재정수입액을 감소시킨다. 다섯째, 만일 해당 지방자치단체의 2012년 대비 2013년 체납누계액이 감소하였다면 지방세체납액 인센티브가 증가하여 기준재정수입액을 감소시킨다. 결론적으로 2015년을 기준으로 할 때 2년 전(2013년)의 지방세수 증가로 인한 2015년 보통교부세 변동은 위의 첫째와 둘째는 감소요인, 셋째, 넷째, 다섯째는 증가요인이다. 2015년 이후에도 계속 보통교부세 배분이 증가하기 위해서는 전년 대비 징수율이 증가하고, 체납누계액은 감소해야 한다. 만일 2013년도에만 징수율이 증가하였고, 그 이후에는 하락하였다면 기초수입액은 증가하고, 지방세 징수율 인센티브의 경우도 역인센티브로 작용하여 보통교부세 배분액은 감소하게 된다. 지방재정분석 결과와 보통교부세 인센티브 배분상 항목 간에는 일관성이 유지되어야 하는데도 불구하고 그렇지 않은 경우가 발생하여 이에 대한 수정ㆍ보완이 필요하다. 경기도 평택시와 양주시의 2014년도 보통교부세 인센티브 배분규모와 “FY2012 지방자치단체 재정분석”결과를 예를 들어 비교 분석해 보기로 한다. 지방세징수율 제고 인센티브 규모는 평택 3,407백만 원, 양주 1,695백만 원으로 전자가 후자보다 2배 이상 크다. 이 값이 양수라는 것은 해당 액수만큼 기준재정수입액이 증가하고 재정부족액은 감소하여 보통교부세 배분액이 줄어드는 역인센티브로 작용한다는 것을 의미한다. 이와 직접적으로 연계되는 재정분석지표(지방세 징수율제고 노력도)값은 평택 0.9916, 양주 0.9890이다. 분석지표의 값이 모두 1보다 작다는 것은 전년 대비 하락을 의미한다. 역인센티브는 평택이 양주보다 크고 분석지표도 평택이 양주보다 커서 일견 일관성이 있어 보이지만 실제로는 비일관적이다. 두 지역 모두 전년 대비 징수율이 하락하였으나 평택이 양주보다 하락한 정도가 작아 페널티도 더 작아야 하는 것이 상식에 부합하지만 실제로는 더 커서 2배가 넘는 것을 알 수 있다. 자치단체 유형별로 보면 세출자체노력의 경우 광역자치단체에서 재정력이 클수록 인센티브가 큰 경향이 있는데 시의 경우 그 정도가 제일 약한 것으로 나타났고, 세입자체노력의 경우는 광역자치단체와 시에서 재정력이 클수록 역인센티브가 큰 경향이 있다. 순인센티브의 경우 광역자치단체와 시에서 재정력이 클수록 역인센티브로 작용하는 경향이 큰 것으로 나타났고, 군도 상관관계는 상대적으로 약하지만 재정력이 클수록 역인센티브인 경향이 있는 것으로 나타났다. 결론적으로 현행 인센티브는 부익부 빈익빈 현상을 유발하지 않는다고 볼 수 있다. 즉 부유한 자치단체일수록 상대적으로 세입증대노력을 게을리 하는 것으로 볼 수 있다. 또한 세입증대노력의 역인센티브가 지배적이어서 세출절감노력의 인센티브를 능가하는 것으로 볼 수 있다.