통일정책연구 제22권 1호 2013

제도 개혁(institutional reform)은 넓게는 ‘게임의 룰’, 좁게는 ‘경제주체간의 거래를 관장하는 규칙’을 확립하는 것을 의미하며, 구체적으로는 소유권 보호, 규제, 거시경제 안정, 사회보장, 분쟁조정 등에 대한 공식, 비공식 제도의 질 또는 효율성의 발전 등을 포함한다. 이러한 제도 개혁은 생산비용과 시장운영의 효율성을 결정하며(Efendic and Pugh, 2007) 소유권 형성, 계약이행 보장 등을 가능하게 하여 시장 원리에 근거한 상업 및 금융거래의 효율성을 강화한다. 제도 구축이 경제성장에 미치는 경로로는 거래비용(North, 2006), 요소의 생산성(Eicher et al. 2006), 인적 및 물적 자본의 규모와 투자 인센티브(Gwartney et al. 2004) 등이 제시되고 있다. 경제성장을 위한 제도 구축의 중요성은 체제전환 초기부터 점진 개혁론자에 의해 제기되었으며, 최근에는 시장경제에서의 제도의 중요성을 주장한 North(1990) 이후 체제전환 경제에서의 제도의 중요성이 재조명되고 있다. 이에 따라 체제전환국에 대해서도 제도 구축 관련 연구가 활발하게 이루어지고 있으며, 실증연구에서도 종합적인 제도 구축의 질을 수치화한 인덱스를 이용하여 제도 구축과 성장이 양의 상관관계에 있다는 분석결과가 늘어나고 있다.(Havrylyshyn and van Rooden, 2003; Beck and Laeven, 2006; Redek and Sušjan, 2005) 다만, 제도는 개념이 추상적일 뿐 아니라 포괄범위도 넓어서 어떤 제도가 어떻게 영향을 미치는지, 제도의 구체적 내용, 제도 구축 순서, 여타 정책과의 선후관계 등의 세부 내용에 대해서는 일치된 견해를 형성하지 못하고 있다. 일반적으로 전통사회주의와 자본주의는 계획과 시장, 국유재산과 사유재산, 독재와 민주주의 등 제도적으로 상호 대립되는 체제로 간주된다. 따라서 코르나이(Kornai)는 20세기 후반의 전통사회주의 국가들의 체제전환(system transformation)은 본질적으로 “정치영역에서의 다원민주화, 경제영역에서의 시장경제체제로의 이동”을 의미한다고 주장한다. 전통사회주의 국가는 장기적 경제 어려움으로 인해 대중들의 불만이 증폭하면서 집권자의 정통성이 약화되고 이에 국제환경 등 요인이 함께 작용하면서 체제전환이 촉발된다는 것이다. 그러나 실지로 전통사회주의국가들의 체제전환에 대한 일반화 논의는 현재까지 줄곧 합의점을 찾지 못하고 있는 실정이다. ‘워싱턴 컨센서스’에 기반을 둔 이행학적 관점은 전통사회주의 국가들의 체제전환에 대한 일반화 노력에도 불구하고 현실적으로 나타나는 예외적 상황들에 대해 명쾌한 해석을 내리지 못하면서, 서구적 정치·경제제도 이식에 대해 과도하게 집착한 목적론적 가설이라는 비판을 받게 되었다. 이행학 이론의 고민을 극복하기 위해 제기되었던 경로의존적 체제전환론 역시 본질적으로 ‘역사적 결정론’ 또는 정태적 구조결정론이라는 비판에서 자유롭지 못했다. 북한은 계획경제 부문이 사실상 붕괴수준에 있으며, 시장경제 부문이 북한경제에서 차지하는 비중이 높기 때문에 체제전환에 따른 경제적 혼란의 크기와 진행 과정이 동구 체제전환국과는 다르게 나타날 개연성도 있다. 그러나 큰 틀에서 보면, 북한이 계획경제 제도 하에서 경제활동이 이루어지고 있으며 만성적인 시장물가 상승이 지속되고 있기 때문에 동구권 국가들에서 나타난 체제전환 초기의 생산 및 고용 감소, 물가 상승 등의 경제적 혼란이 일정 정도는 나타날 수밖에 없을 것이다. 경쟁력이 떨어지는 기업, 느슨하게 고용돼 있는 근로자들은 대부분 구조조정 과정을 거쳐야 하기 때문에 생산 및 고용 감소가 불가할 것이다. 또한, 물가의 경우에도 시장이 확산돼 있기 때문에 시장가격 체계에 맞게 가격자유화를 실시할 경우 그 충격은 완화될 수 있겠지만, 최근 10여년간 지속돼 온 북한의 시장물가 상승 추세와 이에 따른 인플레이션 기대심리가 팽배해 있는 점 등을 고려할 때 통화를 긴축적으로 관리할 수 있는 제도와 이에 대한 신뢰가 쌓이기까지는 상당 수준의 인플레이션이 지속될 것으로 보인다. 따라서 체제전환 이후 북한에서 생산과 고용이 급감하지 않게 하기 위한 방안, 물가안정을 달성하여 경제가 성장세로 진입할 수 있도록 하기 위한 방안 등을 마련할 필요가 있다. 1990년대의 성장 결정요인으로는 거시경제 안정, 초기 조건, 구조 개혁, 제도 개혁 등 체제전환 특유의 요인들이 중요한 것으로 분석되고 있다. 거시경제 안정(macroeconomic stabilization)은 물가상승률을 일정 수준 이내로 낮추는 것을 주요 내용으로 한다. 이를 위해 정부재정지출과 통화증가율 등에 대한 규범을 강화하는 것을 주요 정책내용을 한다. 거시경제 안정은 성장세 전환이나 지속성장 등 여러 측면에서 성장에 중요하다는 데 대해 일치된 견해가 형성되어 있어 성장결정요인 중에서 이견이 가장 적은 요인이다. 물가안정에 도움이 되는 정책으로는 재정긴축, 고정환율제, 중앙은행 독립 등이 제시되고 있다. 초기 조건(initial conditions)은 초기 소득수준, 계획경제 지속 기간, 서유럽과의 거리, 산업화 정도 등을 의미한다. 초기조건은 체제전환초기 국가별 체제전환 정책의 선택을 다르게 하고, 그 결과 경제적 성과에 차이를 초래한 주요 원인으로 분석되고 있다. 성장세로의 전환을 위해서는 물가안정을 달성하기 위한 정책과 제도 보완이 필요하다. 재정규율 강화, 중앙은행의 독립성 보장, 고정환율제도 등의 제도적 보완과 일정 정도의 긴축정책이 필요한 것으로 판단된다. 다만, 물가상승 원인, 긴축정책의 영향 등에 대해 다양한 견해가 있는 점을 고려하여 신중한 정책 마련이 요구된다. 먼저, 동구 체제전환국의 물가상승 요인이 국가마다 다소 차이가 있었던 점을 고려하여 북한 체제전환의 경우에도 물가상승 원인이 통화량증가, 환율상승, 임금 상승 등 어디에 있는지를 면밀히 분석하여 물가안정 방안을 마련할 필요가 있을 것이다. 또한 긴축정책이 생산 감소의 원인으로 작용할 수 있다는 일부 견해를 감안하여 안정화 프로그램의 시행 시기를 생산 링크 재구축 및 시장 메커니즘 작동 시작 단계에서 시행하고, 와해된 생산구조가 시장경제에 맞게 재정립되기까지는 한시적으로 완화적 재정·금융정책을 시행하는 방안도 고려할 필요가 있어 보인다. 아울러 안정화 프로그램 시행이 기업의 생산 활동을 저해하지 않도록 생산 지원책 마련도 함께 모색할 필요가 있다. 균형정책은 지난 역대 한국 정부들의 대북정책이 불균형적으로 추진되었다는 진단에 기초한다. 즉 그동안 한국 정부가 대북 관여정책과 억지정책을 양자택일로 시도해왔다고 평가하였다. 적응과 남북 단결을 강조한 정부는 한국이 지속적인 대북 지원을 하면 북한이 한국에 대해 호전적 전략을 포기할 것이라는 가정(假定)에 희망을 걸었으나 북한의 근본적 변화를 가져오지 못했으며, 반면 북한에 대한 압력을 강조한 정부도 북한의 의미있는 행동 변화를 가져오지 못했다고 비판하였다. 대북 유화정책과 원칙에 입각한 정책 모두 북한의 변화 유인에 실패하였으며, 따라서 이들 정책의 조화로운 추진을 위한 ‘새로운 정책’이 필요함을 강조하고, 국민적 동의에 기반하고 일관성을 갖는 정책을 제시하면서 이를 균형정책라고 명명하였다. 여기에서 균형정책은 상기 두 정책의 중간노선을 택하는 것이 아니라 안보와 교류협력, 남북대화와 국제협력을 조율하는 것으로서 때로는 북한에 대해 강경노선을 취하며 때로는 협상을 하는 신축적 정책을 취하는 것을 의미한다.