안전 부담 비용 수용 문화 확산 방안 연구

세계기상기구(WMO)는 자연재해로 인해 세계적으로 연간 80만 명 정도가 사망하고, 6천 290억 달러(한화로 약 730조원)의 경제적 손실이 발생하고 있다고 밝혔다. 이에 세계 각국에서는 재해 예측 및 방재에 대한 보다 체계적인 법적, 사회적 대응책을 강구하고 있으며 최근 첨단과학 기술을 이용한 조기 경보, 긴급대피, 응급 구난과 복구를 위한 과학적 시스템을 도입하여 피해를 최소화하고자 하고 있다. 최근 우리나라는 기후변화와 더불어 경제적, 사회적 환경 등 재난 환경의 변화로 수많은 위험에 노출되어 있으며, 지난 2014년 4월 16에 발생한 세월호 침몰 사고 후 사고 수습과 재난구조 과정에서 재난안전 시스템의 구조적 문제점이 나타남에 따라 신속하고 적절한 재난안전 시스템의 재정비의 필요성이 제기되었다. 불확실성과 복잡성이 매우 높은 현대 사회 구조에서는 안전문화 정착을 위해서 물리적 측면과 심리적 측면의 변화를 모두 고려해야 한다. 물리적 안전장치만 확보되고 심리적 안전수준은 상대적으로 낮을 경우, 안전문화 정착단계에 진입하기는 어려울 것이다. 우리나라의 경우, 안전사고 저감을 위한 제도적 노력과 기술 개발이 활발히 이루어지고 있는 것과는 달리 국내의 심리적 안전수준을 제고하려는 노력은 비교적 적은 편이다. 실제로 2005년에는 국민의 안전 의식 수준에 대해 알아보고자 ‘안전의식 및 사회 안전실태에 관한 여론조사’를 진행한 결과, 조사응답자들은 10점 만점에 5.26점으로 국민의 안전 의식 수준을 매우 낮게 평가하기도 했다 (서울신문사 & 소방방재청, 2005). 한국정책과학학회(2007)의 연구에 따르면, 성수대교 붕괴사고나 삼풍백화점 붕괴사고 등 큰 재해가 발생한 뒤 국민적 관심이 안전에 집중되어도 이것은 의식 전환의 계기로까지 이어지지 못한다. 이와 같은 결과는 국민 정서에 있어 ‘이정도면 되겠지’, ‘빨리빨리’와 같이 철저하지 못하고 모든 일을 조급하게 처리하려는 경향이 있기 때문이라고 분석할 수 있다. 이러한 인식은 안전 의식 정착과 효율적인 재난관리를 어렵게 만드는 요인으로 개선이 필요한 부분이다. 이처럼 우리나라는 주요 선진국과의 비교했을 때에도 교통안전에 취약하며, 연도별 비교에서도 교통사고 발생건수 등 전반적으로 낮아지는 추세이나 그 감소폭이 일정하지 않아 노력을 요하고 있다. 도로교통에 국한하지 않더라도 사회 전반의 안전관리 및 안전의식에 대한 관심은 점차 높아지고 있다. 그러나 안전 부담과 안전 비용에 대한 개념이 생소하여, 정부와 기업에게만 그 부담과 비용을 요구하고 있어 안전 시스템의 구축이 어려운 실정이다. 안전 시스템 및 제도 정비, 제반 기술 연구 등이 활성화되기 위해서는 안정적인 재정 확보가 우선적으로 이루어져야 한다는 점을 생각할 때, 안전 부담 비용은 범국민적인 인식 제고를 통해 안전 부담 비용을 수용하는 문화로 나아가야할 것이다. 본 연구는 안전 부담 비용 수용 문화가 정착되기 위한 기초 연구로써, 앞으로의 다각화되는 재난 환경에 맞춰 안전 부담을 정부와 국민이 분담해야 하는 ‘국민 참여형 방재’로 나아갈 것을 제안하는 바이며, 안정적인 안전 재정 확보를 위한 원가산정기준의 안전 비용 항목 도입을 추진하고자 한다. 안전 부담 및 안전 비용 수용에 거부감을 나타내는 국민의 정서를 우선적으로 파악하고 이를 위한 제도 개선과 문화 확산을 위한 구체적 방안도 후술할 예정이다. 국가가 국민의 안전을 책임져야 하는 의무가 존재한다는 것은 헌법을 통해서도 확인이 가능하다. 헌법 제34조 제6항은 ‘국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다’고 국가의 국가재해예방의무를 명시하고 있다. 그러나 사회가 급변해감으로써 발생하는 예측하기 어려운 사고 모두를 국가가 책임지기에는 한계가 존재한다. 국가가 국민의 안전을 보장해야하는 것은 당연한 일이지만, 국민이 안전 문제에 있어서 책임을 다하지 않고 회피하려든다면 앞으로의 다각화된 재난에 대비하기는 더욱 어려워질 것이다. 국민의 안전을 실질적으로 보장하기 위해서라도 국민 참여는 이루어져야 한다. 서울대 이재열 교수도 한국 사회를 과거형 위험과 미래형 위험이 공존하는 ‘이중적 복합 위험사회’라고 진단하며, 현재의 안전관리 시스템과 사회체제로는 복합적 위험에 대응하는 데에 있어 한계가 있다고 지적했다. 우리나라 헌법을 보면 무엇보다도 우선시되어야 하는 ‘안전’이 우선순위에서 밀려날 수밖에 없도록 명시하고 있다. 헌법 제10조는 국가의 기본권 보장 의무를 의미하고 제34조 제6항은 국가의 재해예방의무를 의미하는데 기본권 안에는 ‘안전’이라고 구체적으로 언급하지 않고 있고 제34조 6항은 단지 국가의 노력 의무를 강조하는 것이기 때문이다. 때문에 안전은 사회적 기본권에 관한 사회보장의 연장선으로 생각되어져서 같은 사회 보장 부문의 다른 곳에 국가 예산을 먼저 쓰게 되는 경우가 다반사이다. 또한 해당 조항은 국가의 안전권 보장의 무를 규정한 것일 뿐 입법자에게 안전권 실현에 관한 입법 여부에 관해서 자유로운 재량을 허용하는 것을 의미하지는 않는다. 1995년 헌법 주석서에 의하면 현행 헌법에 이 조항이 신설된 의의는 국가의 재해예방 및 보호 의무에 대응하여 국민에게 사전적인 재해예방 및 보호청구권을 인정하는 데 있다고 되어있다. 이 문구의 의미는 안전권에 대해서 입법자가 자유롭게 선택할 수 있는 것이 아니라, 안전권을 보장하기 위해 필요한 입법을 해야 할 헌법적 의무가 인정된다는 것이다. 이에 2014년 5월 헌법개정자문위원회에서는 헌법 개정안에 국민의 안전할 권리를 포함할 것을 제안하였다. 현행 헌법으로는 전쟁과 테러 및 각종 자연, 인공 재해로 국민의 생명과 신체에 대한 대량의 위협이 상존하는 오늘날 안전을 기대하기 어렵기 때문이다. 따라서 국가의 기본권 보장 의무, 헌법에 열거되지 않은 권리 보장 등을 근거로 ‘안전권’이라는 이름으로 따로 명시하여 안전할 권리를 보호할 필요가 있다. 헌법에 안전할 권리가 따로 명시되면 이는 국민의 안전 보장을 위하여 국가의 의무가 강화된다고 볼 수 있다. 따라서 이에 맞추어서 정부는 모든 국민이 안전할 권리가 있음을 인정하고 그러한 안전을 보장, 실현하기 위한 종합적 대책을 마련하여야 할 것이며, 더불어서 ‘보편적 안전’은 국민 누구나 누려야 할 권리이자 생존의 조건이므로 국민도 안전을 누리는 주체인 동시에 안전한 사회를 만들어나가야 하는 사회의 구성원임을 상기하여야 할 것이다. 그러나 제공되는 재화 및 서비스가 소비재가 아닌 자본재라면 ‘보편적’에 대한 국민의 인식이 충분히 달라질 수 있다. 자본재는 소비재처럼 소모되어 사라지는 것이 아니기 때문이다. 여기서 자본재라는 것은 안전의 경우로 예로 들자면 재난이 발생하면 즉각적으로 대응할 수 있는 인적자본을 구축하고, 붕괴될 위험이 있는 노후된 SOC를 보수하는 등 누구나 누릴 수 있도록 생산되어 장래를 위하여 사용될 수 있는 재화나 서비스를 말한다. 본래 보편적이라는 말의 의미는 소비재가 아닌 자본재에 사용되어야 하는 말이다. 그러므로 기존의 생각에서 벗어나 자본재에 입각해서 ‘보편적’이라는 말의 의미를 다시 생각해보면 ‘안전’에 있어서 보편적은 필수적일 것이다. 안전은 생명, 신체, 자유를 누리는데 가장 기본적인 전제조건으로 안전이 확보되지 않은 곳에서는 생명도 위협받을 수 있으며, 자유도 존재하지 못한다. 따라서 국민의 안전할 권리, 안전 보장을 국가의 의무로서 이를 보장하기 위해 어떤 조건 하에서도 누구나 안전한 것을 의미하는 ‘보편적 안전’권을 도입할 필요가 있다.