한반도에서 독일식 사회보장제도 통합은 가능한가 통일 환경과 정책선택의 검토

한편 정치 경제 사회적 측면에서 통일독일의 교훈과 시사점을 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 통일과정에서 북한지역의 생산의 급격한 감소와 그로 인한 실업 증가를 방지하기 위해서는, 통일정부가 통화전환 비율과 노동시장에서의 임금수준 결정에 있어 이들 변수들을 정책도구로 사용할 수 있어야 한다. 둘째, 대량 인구이주 억제를 위해 남북한 통화전환 비율은 정치적 고려가 아닌 경제적 이유로 결정되어야 하며, 이에 더하여 북한에서 자원의 효율적 사용을 제한하는 노동생산성을 초과하는 임금상승을 억제할 수 있는 소득정책이 필요하다. 셋째, 통일 후 북한지역에는 체제전환 과정에서 중앙집권적 배분시스템의 붕괴, 소비생활과 생산투자 활동에 대한 기존 정부 보조금의 삭감, 실업률 증가 등으로 주민 기초생활보호를 위한 ‘사회안전망’ 구축이 시급하게 될 것이므로 통일한국 정부의 재정부담 심화에 대한 구체적 준비가 필요하다. 둘째, 통일 시에는 경제적 이익 창출의 기회가 많은 남한으로의 인구이동이 불가피하게 발생할 것이라는 예상이다. 그러나 통제되지 않은 남하이주는 북한지역의 경제재건은 물론 안정적 성장기반의 확충이 필요한 남한지역을 위해서도 바람직하지 않다. 결국 남북한 통일 후 북한지역 거주자에 대해서는 법적 물리적 실현 가능성이 낮은 강제 이주억제 보다는 통일 독일의 구 동독 거주민에 대한 잔류유인 제공과 같이 사회보장제도를 통한 자발적인 잔류유인을 제공하는 현실적인 정책의 수립이 필요하다. 셋째, 따라서 통일 후 북한지역 주민에 대한 사회보장에 있어 정치적 관점을 배제한 정경분리’ 원칙의 고수가 어려울 것이라는 점이다. 통일 직후 동독지역은 주민 잔류 유인책으로 결정된 노동생산성을 초과하는 높은 임금수준, 서독지역에 상응하는 복지혜택의 제공이 오히려 경기침체와 실업의 증가를 경험하였다는 사실에 주목할 필요가 있다. 동독화폐와 서독화폐의 1:1 교환비율 결정에서 보듯이 통일과정에서 정경분리의 어려움을 감안해야 한다. 통일 이후 북한지역에 대한 사회보장 기본권의 인정은 남한과 동일한 기준의 사회보장제도가 한반도 전체에서 시행된다는 것을 의미한다. 그러나 이에 충분한 양 지역간 사회보장제도의 수렴과 사회보장재정의 확충이 원활하다는 전제가 필요하다. 먼저 기존 북한지역 주민의 복지경로를 인정하는 문제, 그리고 이 경우 남한제도와의 형평성 조정 문제 등 동질적인 사회보장제도로 수렴하기까지 많은 시간이 소요될 수밖에 없을 것이다. 또한 남북한 제도의 수렴을 위해 작동 가능한 시나리오가 구성된다 해도 남북한 간 급격한 인구이동에 의한 남북한 경제의 일시적 혼란을 예방하기 위해서는 통일 독일의 구 동독지역 거주민에 대한 잔류유인 제공과 같이 사회보장제도를 통한 자발적인 잔류유인을 제공하는 현실적 정책 수립이 필요하다. 사회보장제도 통합에 있어 우리도 완전한 정경분리정책의 추구는 어려울 가능성이 크며, 비용과 이주억제를 맞바꾸는 정치적인 선택이 필요할 수 있다. 통일 후 북한지역에 자본주의 시장경제체제로의 전환이 이루어지면 현행 북한의 사회보장제도도 시장경제체제의 원리에 적합하게 개편이 필요할 것이다. 통일 후 북한지역에는 중앙집권적 배분시스템의 중단과 함께 실업인구 증가로 새로운 국민기초생활보장제도의 도입과 적극적 노동시장정책을 필요로 할 것으로 예상된다. 즉 통일 후에는 북한지역 주민을 위한 고용지원 서비스, 직업교육, 기초적 보건 의료 서비스 및 소득보장 등 국민기초생활보장 정책이 필요하다. 궁극적으로 통일한국의 사회보장은 남한의 사회보장기본법 (1995. 12. 제정) 제2조의 기본이념에 따라 “모든 국민이 인간다운 생활을 할 수 있도록 최저생활을 보장하고, 국민 개개인이 생활수준을 향상시킬 수 있도록 제도와 여건을 조성하여 그 시행에 있어 형평과 효율의 조화를” 기하도록 하여야 할 것이다. 통합된 사회복지제도 하에서 남북한 지역에 적용되어야 할 이주민 규정도 ILO의 4대원칙에 준하여야 한다. 그러나 통합된 사회보장제도 구축 및 남북한간 복지 수혜의 양적 질적 격차 해소를 위한 정책은 점진적으로 추진해야 한다. 북한지역의 자생적 고용창출 기능과 시장경제화의 진전이 이루어지지 않은 상태에서의 사회보장제도 통합은 남한 정부의 재정적 부담을 가중시킬 것이기 때문이다. 본고에서는 남북한 사회보장제도 통합과정에서 고려해야 할 현실적인 제약요인을 감안할 때 한반도에서도 독일과 같은 사회보장제도의 통합이 가능할 것인가에 대해 분석하였다. 그 결과 한반도 통일이 독일과 유사한 형태로 진행되는 것이 바람직한지에 대해 선뜻 동의하기 어려우며, 또한 국제환경, 신뢰구축의 정도, 경제력의 차이로 판단할 때 통일이 독일식으로 전개될 가능성도 높아 보이지 않는다. 다만 우리는 통일독일의 경험으로부터 통일논의에 있어 전제되어야 할 것은 통일 이전은 물론 통일 과정의 관리에 있어서 국민과 정치권의 일치된 의견이라는 점을 배울 수 있었다. 본고의 분석에 근거하여 국민적 합의를 위해 실현 가능한 통일한국의 사회보장제도 통합방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 남북한 사회보장제도의 차이, 재정제약 등 현실적인 한계를 고려할 때 사회보장 제도의 통합은 점진적 개혁과 한시적인 차등 적용의 과정을 통해 완성하는 것이 바람직할 것이다. 통일과정 중 사회복지제도의 급속한 통합은 통일한국의 성장잠재력에 저해요인인 될 수 있기 때문이다. 아울러 사회복지비용의 하방경직성(downward rigidity)을 감안하여 복지혜택의 확대도 점진적으로 이루어지는 것이 바람직하다.