2015년도 정부 성과계획 평가 [사회·행정]

2015년 문화재보존관리사업의 목표는 “역사적 문화 및 자연환경을 체계적으로 보존 관리한다”이고, 이를 달성하기 위한 성과관리체계는 5개의 단위사업과 9개의 성과지표로 구성되어 있다. 동 사업의 성과지표는 “문화재보수정비 관련 전문가 평가점수”이다. 2014년 동 사업의 성과목표치는 90.5점이고, 그 목표치를 100%달성하였다. 성과지표의 측정방법은 문화재 보수정비 완료사업을 대상으로 문화재 전문가가 5등급 척도로 평가하여 그 결과를 100점 만점으로 환산한다. 2015년 성과목표치는 전년도보다 14.5점 낮은 76점을 설정하였다. 문화재청은 성과목표치를 전년도보다 낮게 설정한 이유는 기존 5등급 척도에서 7등급 척도로 성과측정 방법을 변경한데 기인한다고 하지만, 성과목표치를 달성하기 위해 지나치게 보수적으로 설정한 것으로 보인다. 문화재보수정비사업의 실집행 부진을 세부적으로 파악하기 위해 문화재보수의 특수성으로 인한 부진원인과 그 밖에 일반 국고보조사업에서 발생할 수 있는 일반적인 부진원인으로 나누어 분석하였다. 전술한 바와 같이, 2013년 문화재보수정비사업의 집행부진을 세부적으로 보면, 집행부진사업 총 483건 중 문화재보수의 특수성으로 인해 집행이 부진한 사업건수는 민간과의 협의지연 65건, 설계변경으로 인한 지연 15건 등 총 100건이다. 일반적인 원인으로 인해 집행이 부진한 사업건수는 용역발주 지연 등 행정지연 98건, 절대공기 부족 255건 등 총 383건으로 문화재보수의 특수성으로 인한 집행부진 건수보다 많은 부분을 차지하고 있다. 반면, 실집행률에 대하여는 문화재보수의 특수성으로 인해 집행이 부진한 사업의 실집행률은 44.7%이고, 일반적인 원인으로 인해 집행이 부진한 사업의 실집행률은 55.3%를 기록함으로써, 문화재보수의 특수성으로 인해 집행이 부진한 사업의 집행율이 더 저조한 것으로 나타났다. 문화재보수의 특수성으로 인해 집행이 부진한 사업은 문화재를 보수하기 위하여 기존 문화재를 해체하거나 주변을 발굴하면서 예상하지 못한 상황이 발생할 가능성이 높으며, 이러한 상황이 발생할 경우 원형보존이라는 원칙에 따라 사업지침 및 설계 변경이나 사업계획 등을 변경할 수밖에 없다. 또한 문화재 보수구역 내 민간의 재산이 있는 경우 원형보존을 위해 그 문화재가 존재하는 구역이 확보되어야 하는데 민간이 일부를 소유하고 있는 경우 재산권 관련 협의 지연이 발생할 수 있다. 이러한 이유로 문화재보수의 특수성으로 인해 집행이 부진한 사업에 대해 실집행률을 개선하는 것은 어느 정도 한계가 있다. 따라서 문화재보수정비사업의 실집행률을 개선하기 위해서는 일반적인 원인으로 인해 집행이 부진한 사업을 중심으로 개선방안을 모색할 필요가 있다. 먼저, 문화재청은 지자체의 사업계획을 검토하는 경우 연내 집행가능성을 충분히 검토하여 국고보조금을 교부할 필요가 있다. 일반적인 원인에 의해 집행이 부진한 사업건수 총 383건 중 절대공기의 부족으로 인한 사업이 255건으로 전체 65.6%를 차지하고 있다. 절대공기가 부족하다는 것은 여러 가지 이유가 있을 수 있으나, 기본적으로 사업자체의 기간이 부족한 경우이다. 이는 국고보조를 하기 이전에 사업주체인 지자체의 사업계획의 실행도가 매우 낮아 나타나는 결과이기 때문에 계획 단계에서 심도 있는 검토가 필요하다. 2013년도 문화재보수정비사업 이월현황을 보면, 집행부진사업 총 483건 중 466건이 이월사업이며, 이중 44건이 2014년 8월말까지 전액 미집행되었다. 그리고 전액 미집행된 사업 44건 중 문화재보수의 특수성으로 인한 미집행사업이 7건이고, 일반적인 부진원인에 의해 미집행된 사업이 37건으로 대부분 일반적인 부진원인에 의하여 미집행된 사업이다. 이와 같이 이월사업과 전액 미집행사업이 많은 이유는 지자체가 사업계획에 대한 충분한 준비도 하지 않고, 일단 사업을 신청하고 예산을 확보하려는 경향이 있기 때문인 것으로 보인다. 따라서 문화재청은 사업계획에 대한 엄격한 사전검토를 실시한 후 보조금을 교부할 필요가 있으며, 사업계획 수립, 예산신청에 대한 기준 등 문화재보수정비사업의 국고지원 등에 관한 명확한 기준을 마련하여 지자체에 제공할 필요가 있다. 또한, 문화재청은 총액계상사업 중 사전 예측이 가능하고 대상이 명확한 사업은 총액계상사업에서 분리하여 일반예산에 편성할 필요가 있다. 동 사업을 총액계상사업으로 편성하는 이유는 그 세부내용을 미리 확정하기 곤란하여 국회의 예산심사과정을 생략하고 사업의 신속한 집행을 위해 예외를 인정하고 있기 때문이다. 문화재보수사업의 경우 문화재를 보수하거나 해체하는 과정에서 예상하지 못한 상황이 발생하여 사업범위가 확대되거나 설계변경이 필요하여 사업의 세부내용을 확정하기 어려운 경우가 있다. 예컨대 2013년 경남 고령에서 신청한 ｢고령 지산동 고분군｣ 사업은 당초 훼손된 고분을 봉토하려는 사업이었는데, 봉토에 관한 정확한 고증을 하기 위해 기저부를 발굴하는 사업으로 확대되면서 사업범위가 당초보다 크게 확대되었다. 이와 같이 문화재보수정비사업은 문화재보수의 특수성으로 인해 사 전예측이 불가능하고 사업내용의 파악이 어려운 경우도 있다. 그러나 문화재청은 지자체로부터 예산안을 편성하기 전인 전년도 5월에 문화 재보수정비사업에 대한 신청서를 받고 반영여부를 검토하고 있어 보수정비사업 중 문화재 주변정비사업이나 관람환경개선사업 등 일부사업의 경우에는 사업의 세부내용을 충분히 파악할 수 있다. 이러한 사업은 국회의 예산심사과정에서 충분히 그 사업내용을 심사할 수 있으므로 총액계상사업으로 부적합한 측면이 있다. 따라서 사전 예측이 가능하고 대상이 명확한 문화재 주변정비사업이나 관람환경개선사업은 총액계상사업에서 분리하여 일반예산에 편성하여 보조하는 방식으로 개편하는 방안을 검토할 필요가 있다. 문화재보수정비사업은 국가지정문화재 및 등록문화재의 원형 보존과 멸실 훼손 방지를 위해서 문화재의 관리주체인 지방자치단체에 국고를 보조하는 사업이다. 그리고 동 사업은 ｢국가재정법｣ 제37조에 따라 총액규모로만 편성하고, 국회의 심의 의결을 통해 예산을 편성 확정하는 사업이다. 그런데 동 사업은 실집행률이 연례적으로 저조하여 문제가 있는 것으로 나타났다. 연도별 문화재보수정비사업의 결산현황을 보면, 동 사업의 실집행률은 2010 년 71.5%, 2011년 69.1%, 2012년 70.0%, 그리고 2013년 62.7%로 실집행의 부진이 연례적으로 반복되고 있다. 이에 대해 국회에서 사업의 실집행률을 높일 수 있는 대책의 필요성을 여러 번 지적하였으나 여전히 개선되지 않고 있다.