2017 한국행정연구원-국제개발협력학회 제3차 공공행정 ODA 포럼 제3차 공공행정 ODA 경험공유 베트남·르완다 사례

결국 사업초기에 여러 기관이 공동의 목적을 달성하기 위해 형성하였던 신뢰와 협력관계는 서서히 붕괴되기 시작하고, 계약서에 명시된 각각의 조건과 활동들에 더욱 치중할 수밖에 없는 상황을 맞게 되며, 사업 전체의 중장기적인 성과보다는 계약서에 세밀하게 쪼개 놓은 기자재 물품과 단위활동 준수여부에 천착(穿鑿)할 수밖에 없는 상황에 놓이게 된다. 하지만 사업계약서는 여러 행위자와 기관들에게 기대되는 최소한의 산출물과 품질의 기준을 보장하는 역할을 할 수 있지만, 여러 기관과 개인의 활동과 노력들이 어떻게 연계되어 사업의 본질적인 성과를 달성할 것인지에 대한 과정인 내용을 모두 포함하는 데에는 한계가 있다. 르완다 행정역량강화 사업은 현재 진행형이다. 여느 대규모 프로젝트 사업들과 마찬가지로 참여기관들이 공동의 목표를 달성하기 위한 이상적인 상태의 집단행동을 이끌어내는데 적지 않은 어려움이 있다. 베트남은 위와 같은 경제계획 실패에 따라 침체된 경제를 살리기 위하여 1986년 12월에 개최된 제6차 당 대회에서 도이머이(Đổi Mới, 쇄신) 정책을 채택하였다. 이에 따라 국가관리 하에서 시장체제를 도입하고, 외국과의 경제관계를 확대하기 시작하였다. 이와 같은 베트남의 개혁개방정책은 경제체제를 시장경제로 전환하는 것이 아니라 시장기구를 도입하여 경제발전을 촉진하되 궁극적으로 사회주의의 실현을 목표로 하고 있다. 베트남의 도이머이 정책은 1980년대 이후 구소련에서 일어난 개혁개방의 흐름을 따르고, 직접적으로는 중국의 등소평에 의해 먼저 진행되고 있던 개혁개방 정책을 참고한 것이었다. 위와 같은 도이머이 정책의 가장 큰 목적은 외국인 투자를 유치하여 경제를 활성화시키기 위함이었다. 이후 베트남은 1994년에 ASEAN에 가입하면서 종전 사회주의권 국가에만 한정되어 있었던 관심을 밖으로 돌리게 되었고, 1997년의 아시아 외환위기는 국가 내부적 경제정책에 집중하던 태도에서 벗어나서 경제성장이 국제경제통합과 외국 시장에 대한 접근에 달려있다는 인식의 전환을 불러왔다. 한편, 1950년대에 구소련으로부터 도입된 사회주의 법이론(권력집중원칙)에 따르면, 베트남 국회는 다른 국가기관을 감독하는 최고의 기관이다. 이와 같은 원리는 국회 이외의 다른 국가기관이 헌법을 해석하거나, 국회에서 통과된 법률의 합헌성을 평가하는 것을 금지한다. 권력집중원칙은 국가기관 사이에서 삼권분립에 따른 견제와 균형을 허용할 수 없는데, 왜냐하면 이를 허용할 경우 법원과 같은 하위의 기관에 헌법과 상위에 있는 기관에 대하여 심사할 수 있는 권한을 부여하게 되기 때문이다. 즉, 사법부에 이러한 권한을 부여한다면, 국가의 모든 주요사항을 결정하고 영도하는 공산당의 행위에 대해서도 이의를 제기하고 사법적 심사를 할 수 있는 가능성이 열리게 되기 때문이다. 이와 같이 베트남 국회, 구체적으로 국회 상무위원회에 헌법 해석권과 위헌법률심사권이 주어져 있지만, 현재까지 국회 상무위원회는 이와 같은 권한을 행사한 적이 한 번도 없고, 인민에 대하여도 위와 같은 삼권분립적인 사고에 기초를 둔 위헌심사를 통하여 국가권력에 대한 견제를 허용하지 않는다. 이와 같은 상황에서 긍정적인 변화가 진행되었는데, 베트남의 1992년 헌법에서는 “모든 국가기관은 헌법과 법률을 엄격하게 준수하여야 한다”고 규정하였다. 베트남은 원칙적으로 권력분립의 원리가 부재하고 사법부의 독립이라는 개념이 미약하며, 베트남에서의 사법은 권력의 분립이 아닌 통일적 국가권력 하에서의 분업 개념에 가깝다. 그리고 인민법원의 사법권 행사는 민주집중원칙에 기하여 근본적으로 기능적인 것에 한정된다. 한편, 2013년 베트남 헌법이 인민법원이 사법권을 행사한다고 규정하여 진일보하였으나, 일반적으로 베트남에서는 사법부라 하면 법원뿐만 아니라 법무부, 인민검찰원, 공안(경찰) 등을 포함하는 개념으로 보고 있다. 또한 베트남 헌법에는 인민법원과 인민검찰원을 동급으로 규정하고 있으며, 자유민주주주의 국가에서 일반적으로 법원의 권한으로 되어 있는 많은 절차적 권한(예를 들어 구속영장 발부권 등)이 인민검찰의 소관이다. 베트남 사법부(법원)는 위와 같은 사유로 인하여 베트남 국가 체제 내에서 상대적으로 중요한 위치를 차지하지 못하여 왔으며, 실제 권한 및 권력에 있어서 인민 검찰이나 법무부에 미치지 못하는 것이 현실이었으나, 최근 들어 위와 같은 헌법과 법원조직법 등의 개정 등을 통하여 베트남 법원과 법관의 권한과 지위가 점차 상승하는 등으로 변화가 일어나고 있다. 베트남은 위와 같은 도이머이의 시행 이후 과정에서 외국인 투자가들의 관심사에 부응하는 법제 도입과 발맞추어 사법개혁을 실시하였다. 구체적으로, 2005년에 ‘사법개혁 2020 전략’을 채택하여 2020년까지 단계적으로 사법부 체계를 개선하고 사법 조직과 인력의 역량을 강화하도록 하였고, 이를 위하여 국가주석을 반장으로 하는 사법개혁전략 지도반을 구성하여 추진력을 부여하였는데, 그와 같은 개혁은 일정 부분 성과를 거두었다고 할 수 있다. 그러나 이는 도이머이의 근본적 한계, 즉 자본주의 경제시스템을 도입하여 경제성장을 도모하되 서구 민주주의국가의 사회적, 정치적 다원주의는 배격하여 사회주의 정치체제의 변동은 피하려는 태도에 따라 제한적이다. 한 국가의 사법제도는 해당 국가의 정치시스템과 매우 밀접한 관계를 가지고 있는바, 베트남으로서도 서구적 의미에 접근하는 사법개혁, 즉 사법권의 독립이나 국가행정에 대한 일반적인 사법심사, 위헌법률심사제도 등은 공산당 일당의 유일한 영도체계를 근본적으로 부인하는 결과를 가져오기 때문에 수용하기가 매우 어려운 것이다. 베트남 최고인민법원이 2006. 8. 사업요청서를 제출하였고, 한국 대법원과 KOICA의 두 차례에 걸친 사전타당성 조사를 거쳐 2008. 11. 신규 사업으로 승인이 되어 2008. 12. 19. 협의의사록(R/D)을 체결하였다. 해당 예산규모는 300만 달러이고, 2009년~2012년의 기간 중에 실행되었다. 사업의 주요 내용은, 베트남 하노이 지역에 법원연수원 건물의 신축 및 법관연수용 정보화교육 장 구축을 지원하고, 법원연수원 교육과정의 수립과 운영의 지원을 위하여 한국의 법관연수 전문가 2명을 3회에 걸쳐 베트남에 파견하고, 사법시스템 개선 및 법관연수 운영의 지원을 위하여 베트남 측 연수생을 한국으로 초청하는 것으로 이루어졌다. 이에 법원연수원 건물(행정․강의동 1동, 숙소동 1동)은 2012. 7. 완공되었고, 전문가 파견 및 연수생 초청은 2011년까지 종료되었다. 법원연수원은 1994년 창립되었는데, 종래 법원연수원은 최고인민법원 산하의 기관으로서 인적인 조직은 있었으나, 연수원 건물 등 물적 시설은 사실상 전무하였고, 소속 직원 몇 명과 최고인민법원 내 사무실 정도의 시설만을 가지고 있었고, 당연히 그 위상도 낮았다. 이와 같은 결과로 법원연수원은 다른 법원이나 기관의 건물 등 시설을 빌려서 연수를 진행하거나, 지역 법원별로 1주일 미만의 출장강의 형식으로 연수를 진행할 수밖에 없었고, 이같은 형식적인 연수로는 전국에 분포되어 있는 다수의 법관 및 법원공무원에게 실질 있는 연수를 제공하기 매우 어려운 상황이었다. 베트남 법원연수원은 제1차 사업으로 건물 신축이라는 하드웨어적 결과물을 얻었다. 이를 토대로 한 제2차 사업의 진행으로 한국 사법연수원의 운영 노하우 전수, 전문법률 지식 및 선진적 사법제도 전수 등의 소프트웨어적 지원으로 법원연수원 운영의 정상화가 빠르게 이루어졌다. 베트남은 2013. 11. 헌법 개정에 따라 사법권의 독립 등으로 사법부의 위상을 제고하였고, 이에 따라 베트남 최고인민법원은 인민법원조직법 개정안을 국회에 제출하였고, 이는 2014. 11. 말 경 통과되어 2015. 6.부터 시행되었다. 이와 같은 인민법원조직법 개정안은 한국의 지방법원 시스템, 법원행정처, 가정법원 등을 모델로 한 것으로 본 사업으로 베트남 측에 전수한 한국의 사법 제도 모델이 상당 부분 반영되어 있었다. 다만, 국회 심의과정에서 위와 같은 개혁적인 모델은 아쉽게도 상당 부분 통과되지 못하였다. 제2차 사업의 각종 초청연수, 현지 세미나 진행, 장기파견법관의 자문 등을 통하여 베트남 사법부 내 엘리트, 여론 주도자 등이 한국의 사법제도에 대한 이해를 깊이 하게 되었고, 이는 각종 법령의 제･개정, 제도 개선 등에 여러모로 영향을 끼치고 있다. 기존의 법원연수원은 강의실, 교수실, 세미나실, 도서실, 식당, 기숙사 등 법관연수를 위한 교육시설이 전무하였으므로, 해당 시설에서 교육을 실시하지 못하고 단지 강사를 각급 법원에 위탁하거나 파견하여 단편적인 교육을 실시하는 수준이었다. 그러나 제1차 사업으로 법원연수원은 행정․강의동 및 숙소동 등 명실상부한 법관연수 교육시설을 갖추게 되었고, IT 교육시설도 함께 구비하게 되었으므로, 법원연수원은 이러한 시설을 활용하여 체계적인 법관연수 프로그램을 수립하여 실시할 수 있게 되었고, 법관연수의 양적․질적 확대가 가능해지게 되었다. 실제로 2009년 2개 과정 총 참가인원 490명이었으나, 2012년에는 13개 과정 총 참가인원 10,323명으로 대폭 증가하였다(다만, 이는 종전과 같이 각 지방에 강사를 파견하여 교육하는 것을 포함한 수치임). 다른 한편으로, 이러한 장기전략 부족에 따른 예산의 단기적 배분과 단기적, 유형적 성과에 치중하는 결과로 장기적인 계획과 전략이 필요한 사법제도 개선 지원과 같은 사업을 지속적으로 실시하기가 어렵게 되기도 한다. 예를 들어 위와 같은 장기적 사업으로 제1, 2, 3차 사업을 실시하기로 계획하였다면, 1, 2, 3차의 사업을 각각 실시할 때마다 매번 어려운 경쟁을 뚫어야 하는 어려움이 있고, 만일 제1, 2차 사업을 성공적으로 실시하였다 하더라도, 제3차 사업까지 실시하려 하면 예산의 편중을 지양하여야 한다는 등의 관점에서 이의가 제기되기도 한다. 이와 관련하여 일본 JICA가 베트남 사법개혁 지원사업으로 계획 수립 초기에 3차 이상의 단계로 구성하여 15년 이상의 장기적인 계획과 전략을 수립하고, 현재 12년째 동일한 사업을 매 단계에서 고도화하여가며 실시하고 있는 것은 좋은 참고가 될 수 있다.