보육정책의 이슈네트워크 분석 무상보육정책과 양육수당정책을 중심으로

한국사회의 저출산 문제가 심화됨에 따라 정치권에서 보육과 관련된 각종 공약은 ‘최소 2표, 최대 6표가 걸린 사안’으로 주목받고 있다(한국일보, 2012.01.10.). 이러한 추세는 2007년 대선 당시 이명박 대통령후보가 ‘2012년까지 0~5세의 보육비를 전액 지원’ 공약을 제시한 이후부터 시작되어 2008년 총선과 2012년 총선, 2012년 대선에 이르기까지 지속되고 있다. 그러나 일각에서는 이러한 정치권의 움직임이 저출산 문제의 심각성을 깨닫고 고심하여 제안한 저출산 정책의 추진이 아닌, 단순히 표심을 공략하는 대책 없는 표퓰리즘(票-[Po]pulism이란 신조어) 이라는 비난도 일고 있다(중앙일보, 2012.11.22.). 보육과 관련된 대표적인 정책으로는 무상보육정책과 양육수당정책을 들 수 있다. 저출산 정책 중 대표적인 경제적 지원정책이라고 할 수 있는 보육관련 정책들은 기혼여성과 미혼 여성 모두에게 선호도가 매우 높은 정책이다. 무상보육정책과 양육수당정책 등으로 대표되는 보육정책에 대한 논의는 2007년 이명박 대선후보의 0~2세 전 계층 무상보육지원 공약을 시작으로, 2010년 지방선거, 2012년 총선 및 대선에서 주된 이슈로 자리하였다. 일각에서는 보육문제가 단시간에 주된 정책(혹은 정치)이슈로 급성장하게 된 것을 발전적인 측면으로 보기도 하나, 다른 한편에서는 미래 복지정책의 정교하고 일관된 원칙에 대한 숙고 없이 인기영합적 정책을 통해 선거에서 승리하고자 하는 정치적 수단에 불과하다는 비판도 제기되고 있다(이진숙, 2012; 권혁주 외, 2012). 또한 위와 같은 보육아젠다를 둘러싼 이해당사자들 간의 주장이 엇갈리는 바, 이는 크게 3가지 쟁점으로 분류하여 살펴볼 수 있다. 먼저, 정책대상의 포괄범위, 즉 지원의 수혜범위를 들 수 있다. 이는 복지국가의 보편성과도 관련이 있는 것으로 보편주의 복지정책과 선별주의 복지정책으로 대별된다. 간단히 말하면, 보편주의 복지정책은 수혜자의 지위, 존엄성, 자존감의 상실 없이 서비스와 소득을 보장해주는 것을 목적으로 모든 시민을 정책대상으로 포괄하는 개념으로 이해할 수 있다(윤홍식, 2011). 한편, 선별주의는 조합주의와 잔여주의의 정책원리로 구분하여 살펴볼 수 있다(권혁주 외, 2012). 전자는 제한적 멤버십(restrict membership)을 의미하며, 선별된 조합원들의 특수한 상황과 욕구에 대응하여 복지 혹은 정책을 제공하는 것을 말한다. 후자의 경우는 흔히 보편주의와 반대되는 개념으로 사용되는 선별주의로 소득 및 자산조사와 같은 경제적 기준에 따라 복지정책의 수급대상자를 선정하고 그들에 한하여 혜택을 제공하는 원리를 의미한다. 정리하면, 인구사회학적 특성과 기여 여부에 따라 대상을 선별하는 경우는 보편주의 복지정책에 해당하며, 소득 및 자산과 같은 경제적 기준에 따라 대상을 선별하는 경우는 잔여주의 복지정책(선별주의)에 해당한다. 한편, 선별주의에 의한 대상자 선정(targeting) 원리는 필요와 욕구가 있는 계층과 그렇지 않은 계층을 명확히 선별하지 못함으로써 문제를 발생시키기도 한다. 2007년 17대 대선 당시 이명박 대선후보는 무상급식, 무상의료와 함께 무상보육정책을 공약으로 거론하였다. 당시 노동･복지 공약집인 ｢맘 앤드 베이비 플랜｣에 따르면 국가가 공급하는 무상보육정책을 주장하는 논거는 다음과 같다. 먼저 출산율 증대와 함께 영유아 시기의 기본교육은 사회발전의 초석이다. 둘째, 조기교육은 매우 중요하므로 이를 편차가 심한 개인에게 맡겨서는 안 되고 국가가 관장해야 한다. 셋째, 국가가 관장하는 보육정책은 계층 간의 불평등을 해소하여 평등사회 실현에 공헌한다. 이러한 중요성에 비추어 보육은 저출산으로 인한 사회문제를 예방하기 위한 국가의 책임 하에 국가가 무상으로 실시해야 한다고 주장하였다. 무상보육 정책은 저출산의 원인인 자녀양육의 경제적 부담을 완화시키기 위해 국가가 자녀양육을 위한 개인과 시설 보조금을 지급하는 것을 의미한다. 구체적으로 무상보육은 자녀양육비 부담 경감을 위한 정책으로 만 0~2세 영유아를 어린이집에 보낼 경우, 보육료 전액지원, 만 5세 아이에게도 무상으로 누리 교육과정을 제공하는 서비스이다. 반면 양육수당은 보육시설을 이용하지 않는 아동에 대한 부모의 양육비용 부담경감과 정부지원의 형평성 문제를 해소하고 재가 아동의 건강한 성장발달 지원을 목적으로 하는 서비스이다. 이후 2011년 11월 무상보육 정책은 2012년 4월 11일 19대 총선을 앞두고 야당인 민주통합당의 무상급식에 여당인 한나라당이 무상보육 카드를 꺼내들면서 다시 논의되기 시작했다. 한나라당은 2012년 예산부터는 만 0세에 대한 보육예산을 늘려 2014년까지 만 0~2세 영유아 보육료를 소득하위 70%에서 전 계층으로 확대하겠다고 하였다(경향신문, 2012.07.04.). 박근혜 당시 비상대책위원장 역시도 ‘가족행복 5대 약속’이라는 공약을 통해 전 계층에 대한 무상보육 실시를 주장하며 정부를 압박했다(이데일리, 2012.09.25.). 한편, 2011년 11월 29일 이명박 대통령은 청와대에서 열린 제3기 국민경제자문회의에서 여권에서 추진 중인 모상보육에 대해 저출산･고령화 시대의 문제점을 해결하기위한 장기 투자로 만 0~5세 아이들 보육에 대한 정부 지원 및 예산 반영을 기획재정부에 지시했다. 또한 기획재정부 역시 정부의 재정건전성을 해치지 않는 범위 내에서 무상보육 만들겠다고 말했다(경향신문, 2012.07.04.). 무상보육은 이런 흐름 속에서 2012년 12월 31일자로 통과되어 2012년 3월 1일부터 중앙정부와 지방자치단체가 5:5로 예산을 분담하는 방식으로 시행되었다. 양육수당은 보육시설을 이용하지 않는 아동에 대한 부모의 양육비용 부담경감과 정부지원의 형평성 문제를 해소하고 재가 아동의 건강한 성장발달 지원을 목적으로 하는 서비스이다. 이러한 양육수당은 자녀양육에 대한 경제적 부담이 출산중단의 중요한 원인이라는 판단 하에, 출산을 장려하기 위해 양육수당을 지원하여 경제적 부담 및 자녀양육 부담을 완화하겠다는 취지의 정책인 것이다. 양육수당에 대한 논의는 한나라당 손숙미 의원이 대표 발의한 ｢영유아보육법｣ 일부 개정법률안이 2008년 11월 국회보건복지가족위원회 안건에 상정되면서 시작되었다. 상정이후 곧 바로 시민단체, 어린이집연합회 등 여러 단체는 개정안의 내용이 보육법의 입법취지 및 목적에 상치된다는 이유로 반대성명을 내놓았다. 그러나 정부는 바우처 방식의 아이사랑카드가 도입됨에 따라 시설이용아동과 시설미이용아동 간의 형평성을 맞춘다는 명분하에 2009년부터 양육수당을 지급하였다. 2009년 정책시행 초기의 양육수당은 최저생계비 120% 미만 차상위계층 자녀들 중 보육시설을 이용하지 않는 생후 24개월 미만 영유아를 대상으로 월 10만원이 지급되었다. 그러나 양육수당의 지원범위가 제한적이라는 의견이 다수 존재하여, 2011년 지원 대상을 만 2세에서 36개월로 확대되고, 12개월 미만은 월 20만원, 12∼24개월의 영아는 월 15만원, 24∼36개월의 유아에게는 월 10만원을 차등지급되도록 하였다. 한 차례 개편을 통해 수혜대상의 범위가 확대되었음에도 불구하고, 무상보육정책과 대조적으로 대비 양육수당정책은 일부 영아에게만 혜택이 집중되는 등 형평성을 확보하고 있지 못하다는 여론이 계속되었다(한국경제, 2012.06.21.; 인천일보, 2012.09.13.). 또한 2012년 총선에서 보육정책이 주된 공약으로 제시됨에 따라 양육수당에 대한 논의가 심화되어 정부로 하여금 새로운 개편안을 추진하게 한 동력으로 작용하였다.