한국과 필리핀 인도네시아 민간투자사업 비교 연구

한국의 민간투자법은 민간투자사업의 추진방식에 대해서는 예시적 열거의 방식을 취하고 있다. 민간투자법 제4조 제1호는 BTO(수익형), 제2호는 BTL(임대형), 제3호는 BOT, 제4호는 BOO형 사업방식을 특정하여 열거하면서도, 제5호와 제6호에서는 기타의 방식이 가능하도록 포괄적인 허용규정을 둠으로써 추진방식이 다양화될 수 있는 유연성을 확보하고 있는 것이다. 그런데 이러한 민간투자법 제4조의 구조를 자세히 살펴보면, 추진방식은 다음과 같은 단계적인 고려를 통해 그 유형이 세분화된 것으로 보인다. 즉, 1차적으로는 “해당 사회기반시설의 소유권을 국가 또는 지방자치단체 등 공공에 귀속(Transfer)시키는지 여부”에 따라, 귀속시설방식(BTO, BTL, BOT)과 비귀속시설방식(BOO)을 구별하였다. 그리고 2차적으로 “(민간)사업시행자가 투자금을 회수하는 방식”에 따라, 사업시행자가 해당 시설의 사용자로부터 사용료를 직접 징수하는 방식(BTO, BOT, BOO)과 국가 등을 통해 투자금을 회수하는 방식(BTL)을 구별한 것으로 보인다. 민간투자사업의 추진 절차는 크게 두 가지로, 첫째, 재정투자사업 중 사업성이 우수하고 정부보다 민간이 추진하는 것이 더 효율적일 것으로 예상되는 사업을 정부가 선정하여 민간사업자를 공모하는 정부고시사업과, 둘째, 민간사업자가 공공투자사업 중 수익성이 있다고 판단되는 사업을 자체적으로 발굴하여 정부에 제안하는 민간제안사업이 그것이다. 민간투자사업의 추진방식은 주로 BTO 방식과 BTL 방식이 있으며, 기타 BOT, BOO 방식 등으로도 추진이 가능하다. BTO 및 BTL 방식은 준공과 동시에 시설을 주무관청에 기부채납하고, 민간투자법에 따라 관리운영권을 사업시행자에게 부여하는 방식이다. 민간투자사업의 추진방식은 ｢민간투자사업기본계획｣ 제3조에 열거되어 있으며, 제시된 10가지 외에 민간부문이 제시하고 주무관청이 타당하다고 인정하거나 주무관청이 ｢민간투자시설사업기본계획｣에 제시하는 방식으로도 추진할 수 있다. 정부고시사업의 경우 주무관청은 사회기반시설사업의 추진을 위하여 민간부문의 투자가 필요하다고 인정될 때에는 당해 연도 대상사업으로 지정된 후 1년 이내에 ｢민간투자시설사업기본계획｣을 수립하여야 한다. 또한 주무관청은 수립된 시설사업기본계획을 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하여야 하며, 이에 따라 민간부문에서 사업계획서를 제출하게 된다. 주무관청은 제출된 사업계획을 대통령령이 정하는 바에 따라 검토⋅평가한 후 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자를 지정하여, 상당 기간 동안 협상을 진행한다. 이후 협상대상자와 실시협약을 체결하고 최종적으로 사업시행자를 지정하여 사업을 시행하게 된다. 수익형 민자사업(BTO)이 정부고시사업인 경우 주무관청은 사회기반시설사업의 추진을 위하여 민간부문의 투자가 필요하다고 인정될 때에는 당해 연도 대상사업으로 지정된 후 1년 이내에 ｢민간투자시설사업기본계획｣을 수립하여야 한다. 또한 주무관청은 수립된 시설사업기본계획을 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하여야 하며, 이에 따라 민간부문에서 사업계획서를 제출하게 된다. 주무관청은 제출된 사업계획을 대통령령이 정하는 바에 따라 검토⋅평가한 후 사업계획을 제출한 자 중 협상대상자를 지정하여, 상당 기간 동안 협상을 진행한다. 민간제안사업은 주무관청이 민간투자사업 지정 일반원칙, 민간투자법 제2조 제1호에 정한 시설 및 사회기반시설과 관련된 중장기 계획 및 국가투자사업의 우선순위에의 부합요건을 충족하고 사업내용에 대해 비용⋅편익 분석 등을 포함한 적격성조사를 실시하여 국가경제적으로 추진 타당성이 확보되고, 민간제안 및 민간투자 실행 대안이 재정투자사업으로 추진하는 것보다 정부부담을 줄이고 서비스 질의 제고 등이 가능한 경우 추진 대상사업으로 선정하도록 하고 있다. 민간제안사업의 경우 민간사업자가 제안서를 주무관청에 제출함으로써 사업이 시작된다. 주무관청은 제안서가 형식적 요건을 갖추고, 법령 및 주무관청의 정책에 부합한다고 판단되는 경우에 제안된 사업을 민간투자사업으로 추진할 것인지의 여부를 확정하기 전 공공투자관리센터의 장에게 당해 제안서 내용의 검토를 의뢰하여야 한다. 공공투자관리센터의 장은 당해 제안서에 대한 의견을 주무관청 및 기획재정부 장관에게 제출해야 하고, 주무관청은 공공투자관리센터의 장의 의견 등을 고려하여 당해 제안서에 대한 의견을 제안자에게 서면으로 통지하여야 한다. 민간투자사업과 관련된 주요 정부부처로는 기획재정부와 사업주무부처 등이 있다. 기획재정부는 민간투자법, 시행령, 기본계획 등을 소관하며, 민간투자사업과 관련된 예산편성도 담당한다. 기획재정부와 일선 부처들 사이의 상호작용과 관련하여 중요한 정책 이슈 중 하나는 재정규율에 관한 것이다. 기획재정부는 예산편성뿐만 아니라 민간투자사업의 투자계획을 마련하고 시행하는 데에도 중심적인 역할을 한다. 주된 예산 관련 결정은 기획재정부와 일선 부처 사이의 상호협의를 통해 내려진다. 민간투자사업에 정부와 민간 부문이 모두 관여한다는 점과 사업부처들이 최초의 접점이라는 점 때문에 일부 사안들에 대해서는 각 당사자의 이해관계에 바탕을 둔 이견이 제기된다. 기획재정부에는 이런 견해들을 조율해야 하는 과제가 있는데, 관련 당사자들 사이에서 합의를 도출하는 데에는 종종 시간이 걸린다. 그런 까닭에 기획재 정부는 시행단계에서 공공지출에 대해 강력한 통제권을 행사한다. 부처들은 예산집 행계획에 정해진 한도 내에서 지출할 것을 요구받는다. 필요하다고 판단될 경우 기획 재정부는 민간투자사업에 대한 정부 지출을 연기하거나 중단할 수 있다. 협약 당사자들(주무관청과 사업시행 법인)은 위험과 책임의 분담이 명확한 실시협약을 작성하고 사업시행 과정에서 일어날 수 있는 문제들을 해결하기 위하여 협력하여야 한다. 하지만 협약당사자들이 분쟁에 있어 합의에 도달하지 못하는 경우가 있을 수 있다. 제3자에 의해 중재될 필요가 있는 복잡한 사안과 분쟁의 수가 증가함에 따라, 정부는 2011년 민간투자법과 시행령을 개정하여 기획재정부 장관 직속으로 민간 투자사업 분쟁조정위원회(“분쟁조정위원회”)를 설치했다. 분쟁조정위원회는 위원장 1명을 포함해 9명 이내의 위원으로 구성된다. 위원은 정부를 대표하는 위원, 사업시행자를 대표하는 위원, 그리고 공익을 대변하는 위원으로 이루어진다. 분쟁조정위원회는 계약당사자 가운데 어느 일방으로부터 요청이 있으면 해당 민간투자사업과 관련한 분쟁을 심사하고 중재한다. 분쟁조정위원회는 요청을 접수한 날로부터 90일 이내에 사건을 심사하고 중재안을 마련해야 한다. 중재안을 접수하면 각 당사자는 그 중재안을 받아들일지 여부를 15일 이내에 위원회에 통보해야 한다. 분쟁조정위원회는 갈수록 늘어나는 분쟁 사건을 처리함에 있어 중요한 역할을 할 것으로 기대된다. 하지만 위원회의 중재 제안은 법적 구속력이 없다는 한계가 있다. 공공투자관리센터는 사회기반시설에 대한 민간투자사업뿐만 아니라 재정투자사업, 공공기관 투자사업의 수행 과정에서 중요한 수문장(Gatekeeper)의 역할을 담당하고 있다. 먼저 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 의해 추진되는 민간제안사업의 주무관청은 사업규모와 관계없이 공공투자관리센터의 검토를 받아 추진 여부를 결정하도록 되어 있다. 특히 민간제안사업 중 총사업비 2,000억원 이상인 사업에 대하여는 수요 추정의 적정성, 재정사업으로 추진할 경우와 비교한 비용편익분석 등을 내용으로 하는 적격성조사를 실시하여야 한다. 국가 또는 지자체가 수행하는 재정투자사업의 경우 총사업비가 500억원 이상이면서 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 건설사업, 정보화 사업, 국가연구개발사업의 경우 공공투자관리센터에서 예비타당성조사를 시행하며 그 결과를 기획재정부에 통보하고 있다. 또한 공공기관이 수행하는 사업 중 총사업비가 500억원 이상이면서 국가의 재정지원 및 공공기관 부담분의 합이 300억원 이상인 신규투자사업, 자본출자에 해당하는 모든 사업도 공공투자관리센터에서 예비타당성조사를 시행하며 그 결과를 기획재정부에 통보하고 있다.