통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

셋째, 각 분야의 적용 대상을 설정하는 것이 중요하다. 통일 중앙정부와 북한지역의 특별행정부(가칭)의 재정적 압박을 줄이기 위해서는 소득과 인구 특성 등을 기준으로 차등 공급하는 것이 불가피하다. 먼저 식량 공급의 경우 1단계에서는 가구 내 만 15세 미만과 만 65세 이상의 성원(두 집단의 인구는 2014년 기준으로 약 750만 명으로 추정됨), 중위소득 30% 미만 가구, 영유아･임산부･장애인 등 취약 인구집단 등 광범위한 인구집단이 주요 공급 대상이 된다. 하지만 2단계에서는 중위소득 30% 미만 가구와 취약 인구집단으로 대상이 크게 줄며, 3단계에서는 남한지역과 동일하게 국민기초생활보장법 적용 가구로 축소된다. 주택 공급의 경우 1단계에서는 전체 가구에서 주택 사유화가 진행될 것이며 2단계에서도 주택 사유화가 계속 진행되는 가운데 무주택자 및 저소득층을 우선으로 주택 공급 및 주거 보조금 정책이 추진된다. 3단계에서는 무주택자가 우선이며 남한지역과 동일하게 국민기초생활보장법 적용 가구로 제한된다. 아울러 과도기 이중체제 하에서 북한지역의 실업자를 위한 적절한 규모의 고용 안전망을 구축하는 것이 필요하다. 구체적으로 통일 직후 과도기 이중체제 하에서 북한 주민에 대한 사회부조와 실업부조, 고용보험의 설계 방향을 정해야 하는데 그 방향성은 다음과 같이 추진하는 것이 바람직하다. 먼저 근로 능력의 유무에 따라 실업자를 분리하고 근로 능력이 없는 경우에 한해 남한의 기초생활보장제도와 같은 사회부조를 적용시키는 것이 바람직하다. 다만 근로 능력이 있는 실업자에 대해서는 세금을 기반으로 남한에서 고용보험 미가입자에게 시행되고 있는 취업 성공 패키지 형태의 실업부조를 적용시키는 것이 필요하다. 나아가 취업이 된 근로자에 대해서는 남한식의 고용보험에 가입시켜 실직에 대비하는 것이 바람직하다. 이상의 노동시장 차원의 대책과 노동시장에 외재하는 정책을 병행적으로 추진한다면 과도기 이중체제 하에서 북한 근로자의 대규모 남한 이주를 막고 잔류를 유도하는 것이 가능하다. 셋째, 북한지역에 풍부한 일자리를 공급하고 이를 위해 필요한 인프라를 구축하는 것이 바람직하다. 이와 관련하여 북한지역 내 산업들이 경쟁력을 갖출 수 있도록 지원하되, 불가피하게 일자리를 새로 구해야 할 북한 근로자에 대해서는 실업급여 등을 통해 생계를 보장해 주면서 다른 한편으로 직업훈련, 공공근로, 맞춤형 취업 지원 서비스를 제공하는 것이 바람직하다. 또한 북한지역에 취업 지원 서비스를 효과적으로 제공하기 위해 남한지역의 고용센터와 같은 조직을 설치하는 것을 고려해 봐야 하는데, 이때 북한 주민들의 특성을 고려한 조직을 세우는 것이 바람직하다. 이상의 노동시장 차원의 대비책 이외에도, 노동시장에 외재하는 정책을 병행 추진하는 것이 바람직하다. 대표적으로 북한지역의 국유재산 사유화 조치를 설계할 때 북한 주민이 북한지역에 계속 거주 할 경우에 한해 재산 불하의 권리를 가질 수 있도록 하는 방안을 세우는 것이 필요하다. 첫째, 북한 근로자의 대규모 남한 이동 방지 대책을 세우는 과정에서는 다음의 측면을 고려하는 것이 필요하다. 우선 지하경제를 통한 북한 인력의 이동 가능성에 대비해야 한다. 일례로 형식상으로는 북한지역에 주민등록상 주소지를 두고 북한지역 거주에 따른 혜택을 받으면서 실질적으로는 남한지역의 지하경제나 비공식 부문에서 일을 하게 되는 상황을 사전에 염두에 두고 이에 대한 대비책을 마련해야 한다. 다음으로 남북한 노동시장 분리에 따른 이중임금 시스템이 어느 정도 가능할 것인지, 이를 북한 주민들이 감내할 수 있는지, 나아가 북한지역에서 근무하게 될 공무원이나 공공기관 직원에 대해서도 이중임금을 적용하는 것이 가능한지 여부도 사전에 고려할 필요가 있다. 둘째, 북한지역의 급격한 임금 상승을 제한하는 것이 필요하다. 통일 독일의 사례에서 볼 수 있듯이, 생산성보다 높은 수준의 임금 책정은 단기적으로는 북한 주민의 호응을 얻을 수 있지만 장기적으로는 북한지역의 대량 실업을 양산할 가능성이 높다. 나아가 통일 이후 북한지역의 노동력이 아무런 제약 없이 남한지역으로 이동하는 경우 남한지역에 기거주하고 있는 근로자들은 임금 하락을 경험하게 될 것이며 북한지역에서는 일할 사람을 찾지 못하여 임금 상승이 일어날 가능성이 크다. 또한 자유롭게 남한지역으로 이주한 북한 주민이 일자리를 찾지 못한 채 남한지역에 정주하는 경우 이들에 대한 사회적 기본권을 보장해야 하며 그로 인해 통일 비용 혹은 통일에 따른 부담 수준이 늘어날 수 있다. 한편 통일 이후 북한지역을 한시적으로 분리 운영하는 가운데 남한으로의 북한의 노동력, 자본, 인력의 자유로운 이동을 제한하더라도 현실적으로 남북한 간 재화의 자유로운 이동을 막기는 힘들 것이다. 따라서 통일 이후 남북한 간 재화의 자유로운 이동을 허용하는 과정에서 한시적으로 북한지역을 별도의 관세 구역으로 설정하는 이른바 1국 2관세 구역을 설정하는 것이 바람직하다. 우선 정치적 통일 이후 과도기 이중체제 운영 기간 동안 북한지역 근로자에 대한 임금 소득은 기존 북한 경제특구 임금 기준을 감안하여 전체 북한 근로자에게 동일하게 보전토록 한다. 그러나 통일 정부의 재원으로 북한 주민의 소득 욕구와 실질적인 가계 생활비가 감당되지 않을 수 있기 때문에 북한지역을 위한 별도의 최저임금제를 적용하는 것이 필요하며 중앙정부에서 임명한 부총리급 이상의 인사가 관장하는 별도의 북한지역 특별행정관리기구를 설치하여 이에 대한 관리를 담당하게 한다. 그리고 이때 남한지역과는 별개로 북한지역에 새로이 발행한 별도의 화폐를 사용하는 것은 정책적으로 북한지역의 경제성장에 따라 시장에서 통용되는 환율을 조정할 수 있는 여지를 남겨둘 수 있다는 점에서 반드시 필요하다. 그러나 정치적 통일 이후 북한의 일부 지역이 성장한다 하더라도, 상당 기간 후까지 낙후된 지역이 남아 있을 수 있다는 점에서 북한 근로자에 대한 최저임금 보전과 적정한 생활 수준 보장을 위해서는 상당한 정도의 재정이전이 불가피하다. 나아가 통일 이후 일정 기간 북한 주민 근로의 최저임금을 보장해 주는 것만으로는 남북한 간 소득 격차를 완화하는 것이 현실적으로 불가능하다. 둘째, 일정 기간 취업 승인을 통해 노동력 이동을 최소화하는 것이 바람직하다. 통일 이후 남북한 간 여행은 즉각 자유화되겠지만 이주는 남북 양쪽 경제에 무리를 주지 않도록 단계적으로 허용하는 것이 반드시 필요하며 무엇보다 노동력 이동을 최소화시킬 수 있는 경제적 인센티브를 제공하는 것이 필요하다. 이를 위해 북한 주민에게 자산을 형성할 수 있는 기회를 보장하고, 북한 주민이 북한지역에 장기 거주할 수 있는 유인책과 관련된 실질적인 혜택을 제공할 필요가 있다. 셋째, 일정 기간 북한지역에 저물가를 유지하는 것이 필요하다. 2009년 11월 북한이 화폐개혁을 전격 실시한 이후 북한의 물가는 화폐개혁의 효과가 무효화될 정도로 폭등세를 보이고 있지만 그럼에도 현재 북한의 물가는 남한과는 비교하는 것이 의미가 없을 정도로 저렴하다. 따라서 통일 이후 일정 기간 북한지역의 물가를 현재 수준으로 유지시켜 줌으로써 북한 주민들의 생활 수준 저하를 방지하도록 해야 하며 만약 물자 부족으로 인해 식량과 일부 생필품의 가격이 상승할 우려가 있을 경우에는 남한 정부가 저렴한 가격으로 공급해 주는 것이 필요하다.