국토 2015년 3월 통권401호

한국의 도시 중 약 67%에서 쇠퇴 징후가 나타남에 따라 도시재생은 국가적인 이슈로 부각되기 시작하였다. 과거의 도시재개발은 민간자본에 의존한 대규모 철거 위주의 물리적 정비사업 일색이었기 때문에 기존 주민의 재정착률 저하, 기존 커뮤니티의 해체 등 사회적 갈등 문제가 심각하였다. 이러한 도시문제를 해결하기 위해 도시재생정책이 추진되었다. 기존의 도시정비가 개발연합 위주의 일방적 사업추진이었다면, 새로운 도시재생은 거버넌스를 통한 이해관계자의 참여와 협력을 중시하고, 물리적 환경정비에 치중하기보다는 장소 중심의 통합적 접근을 중시한다는 특징이 있다. 또한, 민간자본에 의존한 대규모 개발 사업 중심에서 다각적 재원조달을 통한 점진적·지속적 사업추진이라는 특성도 가지고 있다. 한국의 도시재생정책 추진경과를 살펴보면, 국가 도시재생 R&D 테스트베드 사업 등 준비기간을 거쳐 2013년에 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 (이하 「도시재생특별법」)이 제정되었다. 「도시재생특별법」에서는 도시재생을 목적에 따라 도시경제기반형, 근린재생형으로 구분한다. 2002년 「도시재생특별법」이 제정되고 도시계획·금융 등 시책이 실시됨에 따라 시가지 정비가 긴급히 필요한 지역에 대해서 ‘도시재생 긴급정비지역’이 지정되었다. 도시재생 긴급정비지역에서는 민간의 창의적 아이디어를 최대한 살리는 것에 초점을 맞추어 도시재생 특별지구 지정 등 도시계획 특례나 금융조치 등의 각종 제도가 적용되어 기존 용도지역 등에 근거하는 용도, 용적률 등의 규제에 얽매이지 않고 사업을 시행할 수 있다. 이후 2004년 「도시재생특별조치법」의 개정으로 대도시에서 전국으로 도시재생사업이 확대되었다. 인구감소·초고령 사회로의 진입 등에 대응하기 위하여 2014년에는 「도시재생특별조치법」이 재개정되었고, 이에 따라 주택 및 의료시설, 복지시설, 상업시설 등 거주와 관련된 시설에 대해 ‘입지정적화 계획’ 수립이 추진되었다. 본 계획에 따라 유도시설을 정비하는 사업자에게 민간 도시개발 추진기구에 의한 출자 등을 지원함으로써 생활 서비스 기능의 계획적 배치, 거주지역을 정비하여 유도하는 집약형 도시구조로의 전환이 가능해졌다. ‘중심시가지 거주 재생펀드’는 중심시가지 활성화를 위하여 상업과 거주, 공공서비스 등이 균형 잡힌 시가지 조성사업을 대상으로 지역펀드 출자 또는 직접지원 출자 방식으로 이루어진다. 현대 도시에서 도시재생은 중요한 화두다. 도시재생은 인구와 환경이 빠르게 성장하고 변화하는 도시가 지속적으로 성장하고 활기가 넘칠 수 있도록 발전해왔다. 최근 다양한 시도와 수법이 적용되고 있는 한국과 비교할 때, 호주는 기존 지역에 대한 도시재생보다는 새로운 지역 개발과 도시의 성장 및 관리에 주력해왔다. 그러나 지속적으로 급증하고 있는 인구와 그에 따른 도시의 성장을 이젠 새로운 장소에 대한 개발만으로는 더이상 미래를 담보할 수 없게 되었다. 라이프라인이라는 것이 생존에 맞닿아 있는 개념인만큼 최근 호주의 도시재생은 단순한 경쟁력 강화와 활성화를 넘어서 도시의 생존과 시민의 삶을 담보하기 위한 것으로 그 가치가 높아지고 있다. 같은 관점에서 최근 시드니에서 활발하게 시행되는 도시 재개발의 시작점에 라이프라인의 개념이 적용된 것은 시드니가 도시재생의 가치를 어떻게 정립하고 있는지 이해하는 데 많은 도움이 될 것이다. 동시에 당시 시드니에서는 세 가지 측면에서 도시재생을 중요하게 바라보았다. 첫 째는 거주공간의 확보다. 2005년 시드니가 속해 있는 뉴사우스웨일스주에서는 시드니의 인구가 2031년 110만 명 가까이 증가할 것으로 예상했으나, 2009년에 이러한 전망이 2036년까지 170만 명이 늘어날 것이라고 수정·분석되었다. 이런 수치는 64만 개의 새로운 주거가 필요함을 의미하는 것이며, 매년 2만 5천 개, 특히 기존 도심지역에 1만 9천 개의 새로운 주거가 건설되어야 함을 의미하는 것이었다. 하지만 실제로는 2008~2009년 기준으로 1만 3,703호만이 건설 허가를 받을 수 있었다. 뿐만 아니라 인구의 증가는 50만 개의 새로운 일자리를 창출해야 한다는 난제를 던져주었다. 또 다른 도시재생의 중요성은 도시환경 변화에 대응해야 하는 것이었다. 즉, 사회환경 변화, 주거지 위치와 유형의 변화, 직업과 기반시설 환경의 변화 등을 포함하는 것으로, 미래에 잠재적으로 요구되는 것들을 수용할 준비가 되어 있어야 했다. 마지막으로 미개발지 개발의 제약이다. 따라서 시드니에게 도시재생은 도시 생존의 문제와 직결된다고 할 수 있다. 하지만 원활한 도시재생을 수행하는 데는 몇 가지 걸림돌이 있었다. 첫째, 관련 도시계획 조항의 부족이다. 기존의 정책, 전략, 법제 시스템으로는 앞에서 언급된 과제들을 실행하기에 한계가 있었다. 둘째, 체계화되지 못한 거버넌스 구조다. 도시재생을 총괄하고 관리할 책임부서가 부재하였으며, 정부와 관련부처의 역할이 불분명하게 정립되어 있었다. 셋째, 경제문제로, 도시재생에 들어가는 비용의 예측과 절감에 대한 분석이 필요하였다. 넷째, 거주민의 도시재생에 대한 인식 부족이다. 도시재생에 대한 논의가 부족하며 재개발로 실현가능한 긍정적 효과에 대해서 이해가 부족하였다. 이는 종종 거주민이 도시재생 프로젝트에 반대하는 이유가 되기도 했다. 다섯째, 계획의 원활하고 신속한 진행을 방해하는 계획 결정 프로세스다. 기존 계획 프로세스로는 도시재생을 수행하기에 지나치게 많은 시간과 복잡한 결정과정이 요구되었다. 여섯째, 부족한 기반시설 계획과 자금조달 방법이다. 장기적 관점에서 기반시설 공급과 관리에 대한 전략이 부재하며, 건설과 관리에 필요한 재원은 매우 조금씩만 늘어나고 있다. 일본에서 최근에 지방창생이 키워드로 떠오르고 있으며, 중앙부처별로 기초자치단체에 통합적 지원을 추진할 예정이다. 정부 입장에서 기초단체의 의견을 듣거나 검토의견을 내고 있지만 동시에 정부 차원에서의 제도, 사업들이 지자체 입장에서는 어떻게 활용되고 있는지 짚어봐야 한다. 정부의 제도를 잘 활용하는 자치단체의 대표적 성공사례를 살펴보면 기존에 이미 시행되고 있던 사업을 대상으로 정부의 제도적 지원이 이루어져서 성공한 사례들이 대부분이다. 또한, 일본의 도시재생은 민간의 참여를 전제하여 계획을 수립한다. 따라서 중앙정부나 지자체에서 허가를 내릴 때 당연히 민간참여가 전제되어야 한다. 민간기업의 입장에서도 지자체가 보호막 역할을 하여 안심감을 주는 것이 민간참여의 범위를 넓히는 계기가 되기도 한다. 도시재생특별지구는 지방도시에서 부분적으로 적용되기도 하나, 주로 대도시 내에서 활용하고 있다. 지방도시에서는 규제완화정책의 효과가 크지 않다. 지방도시 중심가에서는 용도 완화, 높이 완화 등의 효과가 크지 않기 때문에 소규모의 연쇄적 방법을 사용하여 지역 실정에 맞는 개발지원책이 모색될 것으로 보인다. 경제기반형 도시재생의 개념을 정리·종합해 보면, 경제기반형 도시재생은 쇠퇴지역에서 일자리를 창출하고 그 파급효과가 도시 전반에 미치는 사업을 의미한다. 추진방식은 경제거점화를 통해 장소 중심적으로 관련 사업을 연계하고 계획-개발-관리-운영 과정을 모두 포함하는 점진적 추진을 지향한다. 따라서 파급력이 큰 국가의 핵심 기능을 담당하는 시설·지원사업 및 지역경제에 중추적 역할을 담당해온 기존 원도심 지역과의 연계를 통해 사업효과를 극대화할 수 있다. 공공부문은 민간참여를 유도하기 위해 이전적지 또는 저이용 공공시설 등을 적극 활용할 수 있도록 지원할 뿐만 아니라 재정적(도시주택기금 등)·제도적(입지규제최소지구 등)으로 지원하는 역할을 할 수 있다. 도시재생 추진과정에 있어 핵심 이슈를 도출하기 위해 국토연구원에서 2014년 선도지역 및 2015년 일반지역 관련 사전 컨설팅을 실시한 결과, 경제기반형 도시재생의 핵심 사항을 다음의 여섯 가지로 도출하였다. 첫째, 사업추진을 위한 뚜렷한 문제의식과 추진목적, 둘째, 목적에 적합한 기능, 셋째, 대상지의 적절성, 넷째, 사업추진 주체 및 재원조달 방안 그리고 민간투자 계획, 다섯째, 이해관계자 간 적극적 의견조정 과정, 여섯째, 지속가능한 유지·관리 방안 등이 그것이다.