2015~2019 국가재정운용계획 보건·복지 분야 보고서

박근혜 정부는 ‘맞춤형 복지’를 추구하고 있다. 이는 그간의 정책성과를 이어받아 사회안전망을 확충하고 노후생활을 안정시키면서도 사회적 활력을 제고하는 목표를 구체화한 것이다. 2014년 기초생활보장제도를 개별형으로 전환해 근로유인을 강화하려는 입법개혁을 이루었으며, 기초노령연금이 도입되었다. 현재 국정과제에서 맞춤형 급여체계, 국민중심의 복지전달체계 개편, 일을 통한 빈곤탈출 지원, 맞춤형 취업 지원 및 고용서비스망 강화 등이 강조된 것은 자립지원 기능과 안전망 강화를 구현하는 것이 지난 정부들에 이어 계속 추구해야 할 장기 과제라는 점을 반영하고 있다. 복지발전과정을 재정투자적 관점에서 조망하는 것도 필요하다. 정책적 과제의 정립 만큼이나, 재원마련과 투입 측면에서도 종합적인 시각이 필요하기 때문이다. 복지재정 확대과정에서 가장 중요한 분기점은 1990년대말 외환위기이다. 외환위기 충격을 관리하는 과정에서 주요 제도들이 도입되거나 확대되었는데, 이는 재정 측면에서도 재정투자의 우선순위가 복지분야로 이동하는 과정이었다. 이시기부터 재정투자가 급속히 증가했다. 국민기초생활보장제도는 대표적 공공부조로서 최저생활을 보장하기 위해 소득이 최저생계비 미만인 가구에게 생계비를 포함한 각종 급여를 지원하는 방식이다. 2000년 도입된 기초생활보장제도는 수급자의 권리성을 명시해 일정소득을 보장하는 보충성의 원칙을 내장했다. 도입 이후 지속적으로 지적되어온 문제점은 빈곤층 중 일부에게만 혜택을 집중시켜 탈수급이나 노동시장에서의 상향이동을 저해하는 부작용이다. 기초생보 수급자로 선정될 경우의 혜택은 기초생활보장제도가 직접 제공하는 혜택과 수급자격과 자동적으로 연동되어 제도 외부로부터 주어지는 혜택으로 구성된다. 이 중 제도 자체의 급여는 수급자에게 최저생계비 만큼의 소득이 보장되도록 부족한 부분을 보충해주는 방식인데, 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여로 구성된다. 그런데 최저생계비 수준은 전체 국민의 표준가구 소비바스켓에서 산출되는데 반해, 소득이 최저생계비에 미치지 못하는 저임금근로자가 상당수 존재하기 때문에, 기초생활보장제도의 소득보장수준이 저소득층의 노동시장 소득에 비해 상대적으로 높아지는 것이 불가피하다. 이는 저숙련 노동력이 노동시장에 참여할 유인을 훼손하게 될 우려가 높다는 것을 의미한다. 더구나 최저생계비 만큼의 소득이 보장되도록 부족한 부분을 보충해주면서 생계 급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여를 묶어서 한꺼번에 자격을 부여하는 방식이기 때문에 수급자로 남는 것이 유리할 뿐 아니라, 탈수급에 대한 두려움을 증폭시킨다는 것이 그간의 주된 비판이었다. 2014년 12월 국민기초생활보장법 개정이 국회를 통과함에 따라 급여별 선정기준이 다층화된 것은 이러한 문제점을 개선하기 위함이다. 근로를 통해 소득이 증가해도 각 가구에 필요한 지원은 계속 이뤄지도록 하는 개별급여 방식으로 전환한 것이다. 전환된 맞춤형 급여방식은 근로의욕 훼손의 문제를 완화하기 위해 소득이 증가한다 해도 7개의 급여를 한꺼번에 상실하지 않도록 설계한다는 것이다. 오랜 논란이 되어 왔던 개별급여로의 전환이 확정된 현재, 제도 개선을 위해 중요한 과제는 보다 근로친화적 공적부조로 어떻게 전환해갈 것인지이다. 이는 제도 도입시의 사회적 환경과 긴밀하게 결합되어 있어 단기적으로 크게 개선하기 어려운 사항이다. 외환위기 직후 도입된 기초생활보장제도는 당시 급증하는 사회적 수요를 충족시키기 위해 자립지원의 원칙을 뚜렷이 내장하지 못했다. 근로능력가구에게는 한시성을 명시하여 노동시장에서의 적응력을 높이는 일시적 과정으로 제도를 자리매김하지 못한 결과, 실제로는 노동능력이 취약하거나 의욕이 약한 그룹의 영구적 피신처 역할을 담당하는 것이다. 이는 노동시장에 진입할 의지와 능력이 약한 그룹으로서는 노동강도가 낮은 자활사업에 참여하여 기초보장 생계급여와 자활근로소득을 확보하는 것을 노동시장 진입 시도보다 선호하는 경향이 강하기 때문이기도 하다. 또한 제도 내외적인 조건으로 인해 근로소득 유무나 규모를 과소보고하여 수급자격을 유지하는 유인이 강하며, 이는 취약한 소득인프라 문제와 결합하여 수급자 내 형평성, 비수급자와의 형평성 문제를 초래하는 것 역시 문제점이다. 또한 빈곤층 전반의 상향이동을 지원하는 제도가 미비하다는 점 역시 두드러진다. 특히 열악한 일자리에 기취업된 수급자가 방치되는 구조라는 점이 중요하다. 이들의 경우 자활사업 참여 의무에서 면제되는 반면, 이들의 직업능력을 제고하여 이동을 지원하는 장치는 사실상 부재하다. 이들은 근로소득 유무나 규모를 과소보고하여 수급자격을 유지할 수 있는 비공식 부문 일자리에 머물거나 근로소득 증가로 수급자격을 잃지 않도록 저소득에 머무는 성향을 보인다. 이들이 가진 가능성을 발전시켜 노동시장에서의 상향이동을 도모하도록 지원해야 하는 정책이 제대로 작동하지 못하고 있는 것이다. 국민기초생활보장 부문에서 지출효율성 제고를 위한 제도혁신을 위해서는 우선 고용과 복지의 연계가 강화될 필요가 있다. 즉, 고용부의 취업성공패키지 등과의 연계를 통한 일을 통한 탈수급을 강화하고, 고용지원과의 연계를 결속시키는 것이 중요하다. 이를 위해서는 부처간 협의와 전달체계 상의 혁신이 지속적으로 시도되어야 할 것이다. 맞춤형 복지의 효과성을 위해서는 안전망을 보다 촘촘히 보완하는 것 역시 중요하다. 복지제도의 효과성을 더욱 높이고 복지지원에서 소외되는 계층이 없도록 사회 안전망을 촘촘히 함으로써 복지체감도를 제고하는 것이다. 예를 들어, 가장의 사망, 일시적인 소득감소 등으로 생계곤란을 겪는 위기가구에 대한 적시 대응을 위해 긴급 복지를 강화한다. 이에 대해서는 기초수급자 및 차상위 선정 기준에 비해 다소 완화된 기준을 적용하여 차상위 이상의 가구에 대해서도 사회안전망 역할을 수행한다. 또한 시군구 희망복지지원단에서 실시하던 사례관리를 확대하여 주민들에게 다가가는 읍면동 차원의 사례관리를 신규 실시한다. 대상자와의 접근성․접촉빈도를 높이고 관계․신뢰 형성이 용이하여 취약계층의 복합적인 욕구 및 문제를 신속히 해결할 수 있을 것이다. 보건의료부문에서는 공공의료를 확충하고 의료산업의 경쟁력을 강화하는 양측면의 노력을 병행하는 것을 목표한다. 4대 중증질환 건보적용확대, 3대비급여 제도개선 등 공보험의 보장을 확대하고, 감염병 유입차단과 인프라 확충 등 대응체계를 강화하며, 지역거점 공공병원에 시설․장비 지원, 취약지역에 기본적인 의료서비스 제공으로 공공의료체계를 강화하는 것이 핵심적인 목표이다. 2000년 이후 출산율 저하에 대한 우려와 함께 보육지원이 급속히 확대되어 왔다. 참여정부 들어서는 보육이 국정과제로 채택되었고, 육아지원정책방안이 발표된 바 있다. 2006년 보건복지부에서 마련한 제1차 저출산 고령사회 기본계획인 ‘새로마지 플랜 2010’에 보육 부분이 포함되었고, 여성가족부는 2006년 우리나라 최초의 중장기 보육정책인 ‘새싹플랜’을 마련했다. 보육지원 초기 보육료지원은 저소득층 위주로 제공되다가 참여정부 기간 동안 저출산 고령화 대책의 일부로 보육지원이 강조되면서 급속히 확대되었고, 이명박 정부는 ‘국가가 책임지는 보육’이라는 정책기조 아래 보육료 지원 대상 및 예산을 대폭 확대했다. 보편적 확대가 본격화된 2009년 7월부터 지원 대상과 액수가 한층 빠르게 확대되다가 2012년에는 소득수준과 무관하게 0~2세와 5세는 전 계층에 보육료를 지원하고 2013년부터는 보육료를 0~5세 전 계층에 지원하기로 발표했다. 결국 2013년부터는 모든 영유아가 보육료 정부지원 단가 전액지원 대상이 된 셈이다.