코리아 르네상스를 선도하는 행정포커스 제137호

한국경제는 일국 차원의 거시경제 모델에 입각해 상황을 인식하기 어려운 조건을 가지고 있다. 물론 불평등 심화가 중요한 문제이기는 하다. 그러나 ‘나쁜 균형’도 체제적 균형의 상황이다. 균형을 변경하려면 체제 차원의 인식과 접근이 필요하다. 필자가 제안하는 ‘한반도체제’의 관점은 정책 담론과 정책 실행에 필요한 상황지능을 제공해준다. 한반도체제는 세계체제·분단체제·국내체제(1987년체제)라는 세 개 층위의 결합체이다. 각각의 층위에서 정치·군사적·경제적 공간이 서로 연결되고 영향을 미치면서 작동한다. 현재 진행되고 있는 체제 변동의 구조와 근원에는, 정치·군사적 차원과 경제적 차원이 결합된 세계체제·분단체제의 변동, 그리고 4차 산업혁명이라 불리는 과학 기술체제·경제체제 변동의 흐름이 있다. 이러한 거대한 전환의 압력이 성장 정체와 불평 등 확대의 상황을 만들어내고 있다. 문재인 정부 경제정책의 주요 담론은 소득주도성장, 혁신성장, 공정경제 의제이지만, 이 들은 담론 차원에서도 서로 긴밀하게 연결되지 못했고, 여러 행위자를 조정·통제하는 네트워크로 발전하지 못했다. 반면 비정규직의 정규직화, 최저임금제, 주 52시간 근로제는 정부 정책 네트워크의 핵심 행위자 역할을 맡게 되었다. 정책 네트워크에는 ‘의무통과 지점’(Obligatory Passage Point) 역할을 하는 것이 있다. 이 지점은 네트워크상에서 다른 행위자들을 반드시 거치게 하여 자신의 편으로 끌어들이는 존재이다. 또 ‘불변의 가동물’(Immutable Mobiles)이라는 개념도 있다. 이는 여러 행위자들 사이에서 맥락을 변형하고 의미를 응축시키는 데 중심적 역할을 하는 행위자이다. 이는 네트워크상에서 먼 거리를 쉽게 돌아다니며 지배력을 유지하는 데 사용할 수 있는 물건들이라고 할 수 있다. 실제 정책이 실행되는 과정에서 인간·비인간 네트워크 전체를 조정·통제하는 행위자가 부각되기도 한다. 과거 평화의 댐 사건에서 서울이 물에 잠긴 상황을 충격적으로 묘사한 침수도, 천안함 사건에서 인양된 천안함의 비참한 몰골 등이 반북한 정책 네트워크에서 수행한 역할이 그러한 사례이다. 역대 정부의 2년차 지지율에 비하면 문재인 정부 지지율이 낮은 것은 아니다. 그러나 정부 지지율의 상당 부분이 문 대통령이 ‘좋은 사람’이라는 데에 기반하고 있다. 정책 능력, 특히 경제정책에 대한 평판은 정부 지지율보다 좋지 않다. 경제정책 담론과 실행의 프레임을 쇄신하지 못하면 지지율 하락의 추세가 이어질 수밖에 없다. 이러한 추세가 계속되면 어느 순간 정책이 비현실적 목적, 비효과적 수단, 나쁜 결과의 덩어리라는 판단이 확고해질 것이다. 정책 능력에 대한 경멸의 감성이 정착되면, 정부 신뢰의 기반이 붕괴된다. 지지율 하락을 막으려면 우선은 정책적으로 위기에 처해 있다는 인식을 가져야 한다. 위기란 정부 정책 능력에 대한 위협이 커졌고 이에 대해 적절하게 대응할 수 있는 기회가 있는 상황이다. 위기란 시간적으로 긴급한 상황이지만 통상의 제약조건을 벗어날 수 있는 기회이기도 하다. 위기의 본질을 인식하게 되면 새롭게 공유할 목표가 형성된다. 좋은 정책은 종종 위기 상황에서 나오게 된다. 지금과 같은 체제 변동기에는 체제적 비전의 형성과 실행이 필요하다. 그러나 핵심추종자, 관료, 이해관계자 집단은 기존 프레임에서 쉽게 벗어나지 않는다. 문재인 정부는 전 대통령 탄핵에 따라 갑자기 출범하게 되어 준비가 부족한 측면도 있고, 정부 출범 이후 형성된 고정 관념과 내부 집단도 있다. 그러나 위기감을 가진다면, 새로운 체제모델과 이행전략을 구상하고 실행하는 것이 불가능한 일은 아니다. 위기는 기존의 가치와 시스템에 도전하는 과정이기도 하다. 당장의 정책 능력 훼손을 막고 체제적 인식과 실행에 접근하려면 상황의 핵심을 짚어야 한다. 균형을 파괴하는 극단과 치우침을 경계하되, 체제 변동에 대응하는 핵심 프로젝트를 선별해 일관성 있게 추진해야 한다. 정책 담론과 실행이 효과를 보려면 상황의 한 가운데를 직시해 꿰뚫어야 한다. 이러한 한국의 부동산 문제는 오늘날 우리가 당면하고 있는 거의 모든 불행한 사태의 근본원인으로 지목되고 있다. 우리 기성세대는 부동산을 통해 부와 불로소득을 누리고 있지만, 그것은 집이 없는 사람과 장래 집을 마련해야 하는 우리 후손들의 희생과 고통을 대가로 하는 것이다. 그리고 우리나라는 생활비가 비싸 경제가 성장해도 삶은 더 어려워지는 이른바 ‘빈곤화 성장(貧困化成長)’의 길을 가고 있는데 그 가장 큰 원인도 부동산 문제에 있는 것이다. 그런데도 수십 년 동안 해가 바뀌고 정권이 바뀌어도 이 문제는 해결되지 못하고 있다. 이 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 집을 축재수단으로 생각하는 투기수요와 부동산을 경기부양 수단으로 이용하려는 정부 관행을 단절해야 하는데 이것이 안 되기 때문이다. 이 문제를 근본적으로 해결하는 방법은 부동산 보유 과세 밖에는 없다. 부동산 보유세가 선진국들의 경우 대개 시가의 1~1.5%인데 우리나라는 현재 0.2% 내외이다. 2018년 조세재정연구원의 자료에 의하면 부동산보유세액을 부동산총액으로 나눈 부동산 실효 세율은 한국 0.16%, 일본 0.54%, 프랑스 0.57%, 영국 0.78%이다. 정부가 추진하는 포용적 경제 또는 소득주도 경제의 이상과 목표는 성장과실의 균점과 양극화 해소, 그리고 내수확대인데 이것은 부동산 문제의 근본적인 개혁 없이는 성공할 수 없다. 이런 점에서 부동산 문제의 개혁은 확고히 그리고 지속적으로 추진되어야 한다. 땅은 자연이 내려준 사회적 자산이며 집은 사람이 사는 곳이다. 그런데 해방 이래 지금까지 땅은 독점과 투기의 대상이고 집은 사는 곳이라기보다 축재수단이라는 그릇된 고정관념이 우리 사회를 지배해 왔다. 실제로 우리 사회에서 자산형성에 성공한 대부분의 사람들이 부동산투자에서 나온 수익과 관련돼 있다는 사실을 부인할 수 없다. 여기에 더해서 역대 정부는 경기가 어려울 때마다 부동산을 경기부양 수단으로 이용해 왔다. 이렇게 된 결과 지난 50년간 물가가 50배 올랐는데 부동산값은 3,000배나 올랐다. 그래서 한국은 아직도 부동산 불패 사회 또는 부동산 중심국으로 남아 있는 것이다. 우리나라는 지역 간 불균형이 심한 나라이다. 전국 인구와 일자리의 절반 이상이 서울을 구심으로 한 수도권에 집중되어 있고 젊은 인구와 좋은 일자리의 수도권 집중도는 이 보다 더 높다. 비수도권 지역에서는 수도권 인접 지역이나 일부 대도시를 제외하고는 인구와 일자리가 줄어들고 있다. 일자리가 많은 지역은 상대적으로 소득 수준이 높고 지방 재정이 탄탄한 반면, 그렇지 못한 지역은 소득이 낮고 지방 재정도 어려워 사람이 떠나는 악순환이 진행되고 있다. 농어촌 자치단체의 경우 중앙정부 재정 지원 없이는 공무원 인건비도 자체 충당 못하는 곳이 많다. 이처럼 지역 간 불균형이 심한 상황에서 균형발전을 고려하지 않고 자치분권만을 추진한다면 발전 지역과 저발전 지역 간, 잘 사는 지역과 어려운 지역 간 부익부 빈익빈 현상을 더욱 확대시킬 것이라는 우려에서 벗어나기 어렵다.