예산과정의 지출검토제도spending review 도입 방안 연구

지출검토제도란, 성과정보와 정책의 우선순위를 예산과정에서 사용하는 하나의 정보 원천으로 간주하고 정부 전체의 관점에서 어느 정도의 예산절감이 필요하고 가능한지, 어떻게 배분할지 등에 대한 평가이다. 구체적으로는 예산 적자를 감소시키고 정책우선순위가 낮은 사업에는 지출삭감을, 높은 사업에는 예산을 증대시키는 활동을 지칭하며, 이를 통해 국가 재정사업에서 어떤 점을 개선･보완해야 하는지에 대한 정보를 제공하는 것을 목적으로 한다. 지출검토 제도는 크게 기능적 심사(functional review)와 전략적 심사(strategic review)로 구분할 수 있으며 기능적 심사란 기존의 재정사업이 보다 적은 자원을 통해 사업수행이 가능한지를 검토하는 방법이며, 전략적 심사는 정책목표와 성과의 관점에서 재정사업의 우선순위를 재설정하는 것을 말한다. 구체적으로 지출검토제도를 고찰해 보면 다음과 같다. 첫째, 향후 3년 동안의 부처별 지출한도(Department Expenditure Limits, 이하 DEL)를 포함한 지출계획서를 작성하게 된다. 이는 각 년도 예산편성의 기준을 제시하게 된다. 지출계획서에 대한 검토는 2년을 주기로 실시하며, 지출검토의 마지막 기간은 다음 지출검토의 첫 회계연도와 연동된다. 이는 중기재정계획에 관한 재무 부처와 일선 부처의 협의 결과이며, 이를 바탕으로 연간 세출예산을 결정한다. 다만, 다년도 지출한도를 적용하기 어려운 사회복지관련 지출이나 EU등의 대외지불, 채무 등의 연간관리지출(Annually Managed Expenditure, 이하 AME)에 대해서는 단년도 예산통제를 시행하기도 한다. 둘째, 지출계획서는 연도별 관리지출에 대한 예측 치에 기초하여, 부처별 지출한도를 설정한다. 그 핵심은 중장기 재정지표들이 재정준칙의 범위를 넘어서지 않는 데 있다. 추가적으로 부처별 지출한도에 대한 예비비를 추가적으로 설정하는데, 통상적으로 부처별 지출한도에서 제시된 수준 이상에서 예비비가 결정되는 것이 일반적이다. 흥미롭게도, 이러한 전문가 그룹은 “법정 형식(court like style)”에 근거하여 지출심사를 수행한다. 각각의 일선 부처들이 전문가그룹을 방문하여 사전에 평가보고서를 제출한다. 이러한 보고서의 목적은 가능한 예산감축안과 그 영향을 산출 및 성과(output and outcome) 관점에서 설명할 수 있는 기회를 제공하는 데 있었다. 이러한 과정과 병행하여, 재무부처는 독자적으로 각 부처의 지출 감소 및 공무원 감축에 대한 자체 평가 보고서를 준비한다. 두 평가보고서를 전문가 그룹이 검토하고, 이 모든 정보를 사용하여 감축에 대한 최종안을 산출하게 된다. 지출감소와 그 영향에 대한 일방적인 “심사”라기보다는 이러한 “법정 심문”과 같은 절차로 이루어지기 때문에, 재무부처는 보다 책임성 있는 감축안을 마련할 수 있다. 또한 이는 지출검토제도의 실질적 수행에 있어서, 일선 부처가 무작정 반대하기보다는, 적극적으로 검토 과정에 참여하기를 유도할 수 있다는 장점 또한 지니고 있다. 이렇게 2008년 최초 시행된 지출검토제도는 2010년 예산에 큰 영향을 미쳤던 것으로 평가된다. 이러한 전략적 분석의 관점에서 지출검토 결과에 따른 예산절감액 확보는 예산변경의 프레임워크 확보 여부와, 예산의 유연성 정도에 달려 있다. 지출검토 결과 제안이 예산 감축에 확정적으로 반영된 이후에 감축액의 확보는 일선부처 장관의 역할이 보다 중시된다. 재무부처 장관의 역할은 이러한 일선부처 장관의 역할을 모니터링하고 지출검토 결과안의 이행을 적절하게 강제하는 데 있다. 이렇듯 지출검토제도 결과의 반영은 일선부처 장관의 감축목표 수행과 재무부처 장관의 이행 모니터링으로 이원화될 수 있다. 가능한 또 다른 상황은 전략적 심사의 성격을 지닌 지출검토의 이행조치가 추가적 입법이 요구될 때, 개별 기관의 기능적 심사에서 도출된 결과와 상충되는 경우이다. 예를 들어, 특정 사업의 지출검토제도 결과 개별 부처 단위에서는 기능적 심사 결과에 따라 자체 구조조정으로 해결할 수 있을 것으로 본 사업이, 전략적 심사에서는 낮은 우선순위로 인해 개별 예산의 감축은 물론, 입법과정을 거쳐 조직 해산과 같은 극단적 해법이 제시될 수 있다. 이렇듯 기능적 심사 결과와 전략적 심사 결과가 상충될 경우, 경직적인 평가기준에 의한 분석만으로는 합의에 이르기 어렵다. 먼저, 지출검토제도와 재정성과관리제도는 재정사업의 성과를 기초로 지출 절약 영역을 확보하는 것이 (전략적) 지출검토이므로 서로 유사한 측면이 존재한다. 지출검토제도를 재정건전성 향상을 목적으로 하는 재정성과관리제도의 일종으로 볼 수도 있다. 지출상한제도 및 부채감축, 재정사업의 성과평가를 연계한 것이 지출검토이므로 재정성과관리제도가 위와 같은 제도와 연계되어 이루어지면 사실상 지출검토제도를 도입하는 것과 같다. 다만, 성과관리를 통해 성과부진 사업의 예산삭감이 이루어지고 있다는 측면에서 유사하다. 다만, 재정사업평가제도는 재정사업의 사후적으로 평가하여 사업예산을 삭감하거나 조정하나, 분야별 지출에 한도나 사업별 우선순위를 설정하지는 않으므로 지출검토와는 다르다고 볼 수 있다. 재정성과관리제도는 사업의 성과를 사후적으로 평가하는 것이므로, 지출검토와의 차별점이 존재하지만, 지출검토에 별도의 사업의 효과성을 판단하는 절차를 마련하는 것은 기존의 재정성과관리제도와 중복의 소지가 있다. 즉, 지출검토를 위해 활용하는 사업의 성과나 평가는 기존 재정성과관리제도를 활용하는 것이 타당하다. 이와 함께 이들 국정과제를 실현하는데 필수적인 재정투자 및 재원확보 방안으로 총규모 178조원(세입확충 82.6조원, 세출절감 95.4조원)의 재원조달계획을 포함하고 있다(국정기획자문위원회, 2017: 179). 국정운영을 위해 필요한 추가적인 재원을 마련하는 방안은 세수증대와 세출구조조정으로 크게 나뉜다. 국정운영계획의 재원조달계획에서는 세수증대를 통한 재원마련 방안으로 비과세 감면제도의 정비, 탈루소득에 대한 과세 강화 등을 제시하고 있다(국정기획 자문위원회, 2017: 180). 하지만, 주된 재원마련 방식은 비과세 정비와 초과세수 증대와 같은 간접적인 세수증대 방식이 주를 이루며, 오히려 재정지출의 효율성 제고와 지출절감과 같은 재정개혁에 역점을 둔 세출구조조정을 통한 재원 확보 방안이 강조되고 있는 것으로 보인다. 이러한 관점에서 실질적인 세수증대를 위해서는 고소득자에 대한 소득세 구간 신설이나 법인세율 인상과 같은 논의가 필요하다는 주장이 제기되기도 한다. 이에 기획재정부는 법인세 최고과표구간 신설과 소득세 최고세율 조정을 통한 고소득층에 대한 과세 강화를 포함한 세법개정안을 발표하는 동시에, 세출절감을 통한 재원마련의 중요성도 다시 확인하였다. 먼저, 기획재정부 예산안 편성과 관련하여 고려할 사항으로, 우선순위 선정의 기준을 명확히 할 필요가 있다. 이는 정책의 우선순위를 결정하는 과정에 민간이나 학계의 전문가를 포함하여 정치적 중립성을 확보할 것인가, 아니면 국정운영의 주요과제인 국정과제를 정책의 우선순위를 결정하는 기준으로 삼아 정치적으로 우선순위를 결정할 것인가에 대한 선택의 문제이다. 물론 두 가지 방법을 혼합하여 결정하는 방안도 고려할 수 있을 것이다. 어느 방법을 통해 지출옵션을 도출하던 상관없이 예산 배분 및 절감의 기준인 우선순위와 성과정보의 공개가 필요하다는 의견도 존재한다. 하지만, 반대로 예산편성과 관련된 정보를 공개하고 기획재정부의 예산안 편성과정을 공개하는 것이 예산실의 업무 축소로 비춰질 수 있어 지출검토의 제도화에 장해요인으로 작용할 수 있다. 이 과정에서 재정성과정보의 실질적 활용을 위해서는 예산편성부서와 성과관리부서 간 긴밀한 협업이 필요하다. 이렇게 결정된 예산안 편성지침에서 지출 절약옵션 설정 후 Top-down 예산제도를 병행하거나, 강제적인 분야별 할당을 주는 방안 등이 있다.