공직가치에 대한 이해와 대응 한국행정연구원-인사혁신처 공동학술세미나

정권의 성격 변화에 따라 주요 정책이 바뀔 때 국민들이 믿고 의지할 것은 결국 공무원이며 공무원을 지키는 것은 공직가치입니다. 2016년에는 공무원헌장이 36년 만에 개정됐습니다. ‘민족중흥’, ‘충성과 성실’, ‘공명과 정대’ 대신에 ‘헌법 가치 실현’, ‘국민에게 봉사’, ‘국민의 안녕과 행복 추구’ 등의 가치가 새로 헌장에 들어갔습니다. ‘민주 한국을 건설하는 국가의 역군’이란 공무원의 역할은 ‘창의성과 전문성’, ‘민주행정’ 등으로 바뀌었습니다. 박정희 정권에서 만들어진 국민교육헌장은 사실상 폐기된 마당에 역시 박정희 전 대통령이 제정한 공무원헌장은 박근혜 정부에서 새롭게 만들어졌습니다. 공무원헌장과 국가공무원법을 개정하는 과정에서 ‘애국심’ 등의 가치 반영을 놓고 정부와 진보적인 세력 간에 논쟁도 있었습니다. 최근 공직자들 사이에 ‘조직에 충성하지 사람에 충성하지 않는다’는 말이 유행하고 있습니다. 사람에 충성하지 않았다가 보수 정권에서 인사 불이익을 받은 고위공직자들이 문재인 정부 들어 화려하게 부활에 성공했기 때문입니다. 정권의 부침에 따라 가치 지향은 변하더라도 공익과 국민의 행복을 앞세우는 공직가치는 변함이 없을 때 정부에 대한 국민의 신뢰도 변하지 않을 것입니다. 최근 정부는 공직가치(公職價値)를 “공공의 이익에 봉사하기 위해 공적 영역에서 추구해야 하는 바람직한 신념체계와 태도”라고 정의하고, 이를 확립하고자 공직가치체계를 정립하였다(인사혁신처, 2016: 11). 정부는 공직가치 내재화를 통하여 ‘신뢰받는 유능한 정부’와 ‘국민이 행복한 대한민국’을 만들고자, 3개 분야 9개 핵심 공직가치를 선정하였다. 즉, 국가관(국가⋅사회에 대한 가치기준) 분야의 애국심, 민주성, 다양성과, 공직관(올바른 직무수행 자세) 분야의 책임감, 투명성, 공정성과, 윤리관(공직자가 갖춰야 할 개인윤리) 분야의 청렴성, 도덕성, 공익성이다. 이를 토대로 공직가치 확립이 공무원 교육의 최종 목적임을 명시한 공무원인재개발법(구 공무원 교육훈련법)의 개정(2016. 1. 1. 시행) 및 공무원헌장(구 공무원윤리헌장)의 재정⋅시행(2016. 1. 1.)이 이루어지고, 2016년부터 전 공무원을 대상으로 공직가치 교육을 확산하고 있다. 일반적으로 공무원은 여러 가지 공직가치를 동시에 추구한다. 따라서 공무원에게 있어서 가치갈등(value conflict)은 일반적인 현실이다(Kernaghan, 2000). 전통적 가치와 새로운 가치의 갈등, 민주적⋅윤리적⋅직업적 가치 간의 충돌도 빈번하다. OECD(2000)는 회원국들이 공식 문서에서 밝힌 핵심 공직가치들을 정리하여 발표하였는데, OECD 회원국들이 공통적으로 중요시하는 공직가치는 중립성(impartiality, neutrality, objectivity), 합법성(legality), 청렴성(integrity, honesty), 투명성(transparency, openness, proper disclosure of information), 효율성(efficiency)의 순이다. 특히 공공기관은 정부와 국민의 요구를 동시에 대리하는 입장이다(곽채기, 1999, 조택, 2007). 공공기관이 정부의 입장을 제대로 대리하지 못하거나 국민의 입장을 충분히 대리하지 못하고 공공기관이 정책결정을 독점할 경우 민주주의 결핍(democratic deficit)이 발생한다(한상일, 2010). 이에 따라 민주적 책임성과 정당성을 확보하기 위한 공공기관의 지배구조 등 다양한 논제들이 제기된다. 즉 공공기관은 단순히 경제적인 책임성뿐만 아니라 정치적 책임성도 확보해야 한다. 공공기관의 경우에도 정부조직과 마찬가지로 일반 시민들의 보편적인 이익의 실현에 기여해야할 책임을 진다(Skelcher, 1998; 한상일, 2010). 이에 따라 공공기관 공직가치도 민주적 책임성의 확보 차원에서 논의된다. 공직가치이론에 의하면, 정치는 불확실하고 예측이 어려운 사회 환경 속에서 이해관계자 상호간의 협력과 조정의 핵심적인 도구로서 가치가 있다(Stoker, 2006). 이러한 정치는 광범위한 이해관계자들의 정당성에 기반을 두고 있다(O'Flynn, 2007). 최근 공무원의 공직가치에 대한 논의는 활발하다. 새로운 행정 패러다임으로서 공직가치를 중심으로 하는 개념과 정의, 철학과 가치, 성과관리, 회계운영, 거버넌스 등 다양한 시각에서 논의가 증가하고 있다(O'Flynn, 2007; Alford, J., & O'Flynn, 2009; Bryson, Crosby & Bloomberg, 2014; Moore, 2014; Meynhardt and et. al., 2017). 하지만, 공공기관의 공직가치를 논의하는 연구는 상대적으로 많지 않았으며, 공직가치는 정부조직과 공무원을 중심으로 논의되었다. 공직가치의 연구가 순수한 공적영역에 집중적 적용을 강조한 나머지 효율성과 공공성을 동시에 추구하는 공공기관의 특성상 이론적 실무적 논의의 범주에 포함되지 못한 결과를 가져왔다. 하지만, 공공성이나 공직가치는 정부 공무원에게만 필요한 독점적 가치가 아니다. 현대사회의 모든 조직은 공공성과 시장성을 동시에 가지고 있다고 해도 과언이 아니다(이창길, 2016). 이러한 복합적 가치구조 속에서 공공기관의 공직가치에 대한 연구는 공공부문은 물론 민간부문의 조직연구에도 그 의의가 크다 하겠다(Reynaers, 2014). 공직가치를 내재화하기 위한 정부의 노력은 결코 작지 않았다. 국가공무원법, 공직자윤리법, 부패 방지법에서부터 최근의 청탁금지법에 이르기까지, 바람직한 공직가치를 뿌리내리기 위한 제도개선 노력은 늘 있어왔다. 공무원교육 프로그램을 개선하려는 노력도 과거에 비해 더 많아졌다고 판단한다. 그런데 이러한 노력들이 갖는 공통점들이 하나 있는데, 그것들이 지나치게 규범적이라는 점이다. 원하는 가치를 공무원들에게 주입시키는 관점, 즉 외부통제나 규율적 사회화의 관점이 강조되었다. 이러한 관점은 위에서 설명한 것처럼 공직가치를 공직수행 가치로 보지 않고 공직자 가치로 바라본 관점이다. 굳이 전통적인 행정 (조직)이론으로 설명한다면 조직인을 Y형 인간 (스스로 일을 찾아서 하는 존재)으로 보지 않고, X형 인간 (시켜야 일을 하는 존재)으로 바라본 입장이다. 하지만 적어도 우리나라의 공직자는 사회의 다른 직업인에 비해 결코 뒤지지 않는 유능한 존재다. 이러한 공직자들에게는 가치에 대한 주입식 교육보다는 가치에 대한 고민을 하게 만드는 것이 오히려 그 가치를 내재화하는데 도움이 된다. 더구나 고위직으로 올라갈수록 국가 전체를 조망하는 데서 오는 선택의 고민과 갈등이 많아지는 게 공직의 특징이다. 보다 실현가능한 방안은 현직에서 공직가치를 함양하도록 하는 방법이다. 정부도 국가공무원인재개발원 교육과정을 통하여 공무원들에게 공직가치에 대한 교육을 제공하고 있다. 하지만 가치는 영속적인 성향을 지니고 있기 때문에 일시적이거나 단기간의 교육에 의해 변하지는 않는다. 지속적인 자극과 상호작용을 통하여 서서히 변화한다고 볼 수 있다. 공무원에 대한 인터뷰 및 설문조사 결과는 지속적인 조직사회화과정이 필요하다는 점을 지적하고 있다(김상묵, 2013: Lee & Kim, 2014). 조직사회화를 통하여 조직의 핵심 가치와 신념이 공무원들에게 확산되고 강화되며, 각 공무원들은 이를 자신의 공직가치로 받아들이고 내면화하게 된다. 여기서 관건은 조직과 개인 사이의 가치의 조화(value congruence)이다. 공무원은 법령과 규칙, 조직의 목표와 전략에 대한 소통과 보상, 교육훈련 등 공직적인 요소와의 경험, 상사⋅동료와의 상호작용을 통하여 공직가치를 형성⋅강화하는 기회를 갖는다. 이 때 조직이 추구하는 가치는 조직의 활동을 규정하는 중요한 원칙으로 작용한다(Elizur et al., 1991; Liedtka, 1989; Van Wart, 1998).