지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

둘째, 지방자치단체가 권한을 효율적이고 적절하게 집행할 수 있는 전제가 되는 재원이 마련될 수 있는 구조를 갖추고 있다. 헌법 제72-2조 제4항은 “국가와 지방자치단체 사이의 모든 권한의 이양은 그 권한 행사에 수반되었던 재원의 이양을 포함한다. 지방자치단체의 지출을 늘리는 모든 권한의 신설 및 확대는 법률이 정하는 재원을 수반한다.”고 명시하고 있다. 이에 따라 자치법이 내실화될 수 있는 기초가 마련되어 있다. 셋째, 지방자치단체가 실험적인 입법을 집행할 수 있는 권한을 부여하였다. 헌법 제72조 제4항은 “공적 자유의 행사를 위한 기본 요건 및 헌법상의 권리에 반하는 경우를 제외하면, 지방자치단체･지방자치단체연합은 조직법 또는 경우에 따라서는 법률 및 규칙에서 정하는 것에 따라 제한된 목적과 기간 동안에 한하여 해당 권한에 대한 법률･행정입법상의 조항을 실험적으로 위반할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이 조항은 지방자치제도의 획일성(uniformité)을 보완하기 위하여 도입된 조항으로, 지방자치단체는 실험적인 입법(loi expérimental)에 근거하여 실험적인 정책을 시도해 볼 수 있도록 하고 있다(전훈, 2013: 80-82). 앞서 살펴본 바와 같이 교권조례의 법적 근거는 조례에 그 근거를 명기하고 있느냐의 문제와 더불어, 조례에서 규정하고 있는 내용의 범위를 규정하는 것과 연동되어 진다. 현행 네 곳의 교권조례에서 제정의 법적 근거 조항을 명확히 밝힌 경우는 없다. 인천이 ｢헌법｣, ｢교육기본법｣, ｢초･중등교육법｣, ｢교원지위향상을 위한 특별법｣ 등의 입법취지만을 기술했고, 전북은 이외에 ｢교원예우에 관한 규정｣을 추가하여 예시했을 뿐이다. 나아가 광주와 충남의 경우에는 뚜렷한 제정 근거를 밝히지 않고 교육의 질 향상이라는 근본적인 제정 취지만을 언급하였다. 한편, 효력이 정지된 바 있는 서울시의 교권조례 경우에는 구체적인 법률 근거를 제시하지 않았지만 ｢교원지위 향상을 위한 특별법｣ 제2조30)와 ｢교원예우에 관한 규정｣을 예시한 바 있었다. 즉, 교권제정 근거로 언급한 특징을 보였다. 최근 ｢교원예우에 관한 규정｣에 교권보호위원회에 관한 규정이 추가되었으나 교권조례의 제정을 예고하고 있지는 않다. 다만 교육감으로 하여금 교권보호위원회의 설치･운영에 관한 것을 교육규칙으로 정하도록 위임하고 있을 뿐이다. 지금의 상황대로라면, 교권과 직･간접적으로 관련한 각종 조례의 제정 움직임이 잦아질 가능성이 있으며, 이것이 교육부장관과 지방의회간의 권한 분쟁으로 지속될 가능성도 적지 않다. ‘광주광역시 학교자치에 관한 조례(2013.9.1 시행)’나 ‘경기도교육청 학교 학부모회 설치･운영에 관한 조례(2013.2.27 시행)’는 그 대표적인 예가 될 것이다. 한편, 교권조례에는 학생인권에 관한 사항을 다루고 있지는 않지만, 그간 학생인권의 지나친 강조로 인해 교권보호의 필요성이 제기되었다고 보는 시각도 적지 않았다. 따라서 교권과 학생인권간의 개념 관계를 설정하는 것도 중요하다. 고전(2012: 69)은 학생인권 및 교권 조례의 목적은 교육당사자간의 관계를 재검토하여 국민의 교육기본권을 보다 실효성 있게 보호하자는 취지이므로, 교권과 학생인권과의 관계 측면에서 서로가 상충관계로 설정되기 보다는 교육여건의 개선을 통한 교육의 질 향상에 궁극의 목표를 두고 상호보완 관계로 설정되어야 한다고 주장한다. 즉, 교권에 대한 합의된 개념이 없는 상황 속에서 일방적으로 학생인권에 관한 조례만 제정됨은 다소 일방에 치우친 입법정책이라는 것이다. 제안 건수는 인천과 광주에서는 1건이 상정되어 원안 가결된 반면, 충남의 경우에는 수정된 안건을 포함하여 2건이 발의되었고, 전북의 경우에는 교육감이 발의한 안건(교원의 권리와 권한에 관한 조례)이 교육위원회에서 부결되었고, 이어 일반의원에 의해 발의된 안건도 교육위원회에서 부결되었다가 다시 재적의원 3분의 1이상의 요구를 통해 본회의에 수정이 부의(30인 서명함)되는 등 4건이 발의되는 진통을 겪었다. 특히, 전북에 있어 경우 2013년 9월 12일 교육위원회에서 부결되었던 이유는, 교육부가 대법원에 서울의 교권조례를 상대로 조례무효확인소송에 대한 본안 판결 시까지 조례안의 효력을 정지할 것을 요청하였고 2012년 11월에 집행정지결정이 남에 따라 서울에서 소송 중인 교권조례를 제정할 필요가 있겠느냐는 비판론이 반영된 것이었다. 제정된 교권조례 모두 의원입법에 의해서 비롯된 것으로 청원에 의한 것은 아니었다. 물론 관련 토론회를 개최(전북, 2013.9.4)하거나 교직단체 등이 실시한 관계자 의견조사 결과가 조례안 심의과정에서 인용되기도 했다. 서울시의회는 2013년 3월 21일에 ｢서울특별시교육감 소속 학생인권옹호관 조례｣(이하, “서울학생인권옹호관조례”라 함)를 제정하기도 하였다. 이 조례는 학생인권옹호관의 임용 및 직무수행 등에 대해 규정하고 있다. 당시 서울시 교육감은 2013년 3월 27일에 ｢서울학생인권옹호관조례｣를 대상으로 대법원에 ‘조례무효확인소송’을 제기하였다. 이 소송은 현재 진행 중이고, 이 결과에 따라 ｢서울학생인권옹호관조례｣의 효력 유지 여부가 결정된다. 전라북도는 2011년 11월 23일에 도의회 교육위원회에 조례안이 상정되었으나 부결로 처리되었다. 그 후에 전라북도는 당시 함께 부결되었던 ｢교원의 권리와 권한에 관한 조례안｣과 연계하여 검토한 후 재상정을 추진하였다. 그리고 2013년 7월 12일에 ｢전라북도 학생인권 조례｣(이하, “전북학생인권조례”라 함)를 제정 및 시행하였다. 이에 대해 교육부는 2013년 7월 22일에 대법원에 ‘조례무효확인소송’을 제기하였다. 이 소송은 현재 진행 중이고, 이 결과에 따라 ｢전북학생인권조례｣의 효력 유지 여부가 결정된다. 전남은 학생인권조례가 제정되지 않았다. 한편, 서울 이외의 시･도에서도 조례 제･개정 과정에서 상위법 위반에 관한 다양한 문제제기가 발생하였다. 부산에서는 조례 개정 과정에서 부산시장의 광역단위 학교급식지원센터 설치･운영 규정이 필요하다는 의견이 제기되었으나(입법예고에 대한 시민단체의 의견), ｢학교급식법｣ 제5조 제4항은 학교급식지원센터를 특별자치도지사와 시･군･구청장이 설치･운영할 수 있도록 규정하고 있다는 이유로 반영되지 않았다. 부산에서는 조례 개정 과정에서 보육시설을 지원대상에 포함시켜야 한다는 주장도 제기되었으나(입법예고에 대한 시민단체의 의견), ｢학교급식법｣에 따른 지원대상이 아니라는 이유 등으로 반영되지 않았다. 강원에서도 도지사의 광역단위 학교급식지원센터 설치･운영에 관한 논란이 발생하였으나, 부산과는 다른 결론을 내렸다. 강원은 조례 제정 과정에서 강원도지사의 광역학교급식지원센터의 설치･운영에 관한 규정이 특별자치도지사와 시･군･구청장이 설치･운영할 수 있도록 규정한 ｢학교급식법｣ 제5조 제4항에 부합하지 않는다는 전문위원 검토보고가 제기되었다. 그리고 이 소송이 제기된 2012년 6월 이후에 정부는 교권보호에 관한 대책을 발표했고, 2013년 2월 5일 ｢교원예우에 관한 규정｣을 개정(제6조, 제6조의2)하여 “교원의 교육활동 보호에 관한 사항을 심의하기 위한 학교교권보호위원회(각급학교)와 시･도교권보호위원회(시도교육청)”를 두도록 한 바 있다. 그리고 대법원은 이를 판결문(2014.2.27)에서 교권에 관한 사항이 국가사무임을 보여주는 예로까지 인용하고 있는데, 조례와의 갈등이 빚어지고 있는 상황에서 발 빠른 정부의 대응(대통령령 개정으로 국가사무화 근거 마련)에 사후적 합법성만을 인정해주는 결과를 낳았다. 종합적으로 볼 때, 서울특별시 교권조례에 대한 대법원의 위법 판결은 교육관련 국가사무의 판단기준을 제시하였다는 점에서 판례로서 의미가 적지 않다고 보여지며, 동시에 교권에 관한 현행법상의 입법체계상의 문제점도 적나라하게 드러냈다는 점에서 남겨진 입법과제도 적지 않다고 본다. 우선, ‘교권’에 대한 개념 규정부터 재설정할 과제를 남겼고, 보장의 주체와 역할분담 역시 법률에 규정될 필요가 있겠다.