PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

미국의 거의 모든 세법은 하원 세입위원회(ways and means committee) - 사회보장, 무역관련 입법, 실업수당, 그리고 몇몇 보건 프로그램 등 그 포괄범위가 광범위한 위원회 –에서 시작된다. 1970년대 하원에 대한 개혁은 세입위원회에 큰 영향을 미침으로써 개혁 이전 시기에 비해서 독립성이나 권한이 약화된 것으로 평가된다. 전체위원회(full committee)는 일반적으로 중요한 세입법률안을 처리하고 소위원회는 작은 사안들을 처리한다. 과거 세입위원회는 로비스트로부터 자신들을 보호할 목적으로 비공개로 법률안을 심사한 적도 있었으나, 현재는 하원의 모든 위원회는 별도로 비공개회의를 의결하지 않는 한 회의를 공개하도록 하고 있다. 세입위원회는 어떤 법률안에 대해서 심사 보고한 후, 해당 법률안을 하원에서 심의할 때 지켜야 할 조건(terms and conditions) 등을 규정하는 의사규칙(하원 결의의 형태)을 찾는다. 하원의장이 관할하고 있는 규칙위원회(The Rules Committee)는 기본적으로 세 가지 대안을 가지는데, 오늘날 대부분의 세법은 제한형 규칙으로 심의되고 있다. 행정부가 중앙관서 주도로 입법을 추진하는 경우 입법과정은 관계부서의 법령안의 입안, 관계 기관과의 협의 및 당정협의, 입법예고, 규제심사, 법제처 심사, 차관회의 심의, 국무회의 심의, 대통령 재가 및 국회 제출이라는 행정부 내부의 과정을 거치게 된다. 이러한 과정은 행정부 내의 과정을 규율하는 행정절차법의 규율을 받는다. 이후 국회의 심의ㆍ의결 및 공포안이 정부로 이송되며 국무회의 상정되어 공포되어 법률로서 효력을 갖게 된다. 이를 좀더 상세히 살펴보면, 어떤 정책을 결정한 후에 그 정책의 시행과 관련하여 입법이 필요하다고 판단되면, 정책의 주무부처인 중앙행정기관이 그 소관 사항에 대하여 법령안을 입안하고 그 법령안에 대하여 발생할 수 있는 이견을 사전에 조정하기 위하여 그 내용과 관련이 있는 관계 기관과의 협의한다. 이때 법에 공식적으로 규율된 과정 이외에 정부는 여당과 당정협의를 하며, 야당에 협조를 구하기도 한다. 이는 행정부의 정책 방향을 여당의 입장과 조화시키고, 법률안의 심의 확정이 이루어지는 국회에서 원활한 입법추진이 이루어지도록 하기 위한 것으로 이해할 수 있다. 행정부처의 법령안이 확정되면 행정절차법에 따라 입법예고를 하게 되고 이때 주무부처는 공청회나 전자공청회를 열 수 있다. 입법예고제도는 국민의 권리ㆍ의무와 밀접한 관련이 있는 법령 등을 제정ㆍ개정 또는 폐지하고자 할 때에 법령안의 내용을 국민에게 미리 예고하여 국민의 다양한 의견을 수렴하여 입법에 반영함으로써 입법과정에 대한 국민의 참여기회를 확대하고 입법내용의 민주화를 도모하기 위한 제도이다. 입법예고의 방법은 법령안의 주요내용, 의견제출기관, 의견제출 기간, 홈페이지 주소 등을 명시하여 관보에 공고하거나 신문ㆍ방송ㆍ인터넷 등의 방법으로 국민에게 홍보하는 방식이 주로 사용되고 있다. 이때 법령안 주관기관의 장은 규제를 신설 또는 강화하는 내용의 법령을 제정하거나 개정하려는 경우에는 법제처에 법령안 심사를 요청하기 전에 규제영향분석서, 자체 심사의견 등을 첨부하여 규제개혁위원회에 규제심사를 받아야 한다. 법령안 주관기관의 장이 법령안 원안을 확정하면 법제처에 법령안 심사를 의뢰하게 되는데, 법제처에서는 법령안의 형식적 사항뿐만 아니라 헌법이념 및 상위법과의 위반여부, 다른 법령과의 중복ㆍ충돌여부, 입법내용의 적법성 등의 사항에 대하여도 심사를 한다. 국회에 제출된 법안은 정부가 제안한 법안이나 의원이 제안한 법안의 차이없이 국회의장이 본 회의에 보고한 후 소관 상임위원회에 회부되고 소관 상임위원회에서는 전체회의 또는 소위원회를 구성하여 법률안을 심사하며, 필요한 경우에는 공청회를 개최하여 이해관계인의 의견을 듣고 심사를 하는 절차를 거친다. 소관 상임위원회 전체회의의 의결을 거친 법률안은 다시 법률안의 자구와 체계 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부되고 이후 국회 본회의에 상정되어 표결이 진행된다. 이상의 과정은 의무지출신설 법안을 전제로 실질적으로 법률안의 내용이 결정되는 과정과 형식적으로 법률안의 기술적인 검토와 형식적인 절차로 구분할 수 있겠다. 여기서 의무지출 신설 법안의 실질적인 내용이 결정되는 과정은 크게 입법안이 형성되는 단계에서 주무부처 제안과 기획재 정부의 심사의 과정과 법안이 의회에 제출된 후 상임위원회의 소위원회와 상임위원회에서의 심의 과정이라고 할 수 있다. 우리 헌법은 국회입법의 원칙을 채택하고 있고 국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있으며 의원들도 발의자를 포함하여 10인 이상의 찬성으로 법률안을 발의할 수 있다. 이때 예산상의 조치를 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 제출하여야 한다. 먼저 의원이 개인적으로 법률안을 제출하는 경우를 검토하면 의원입법은 법률안은 의원이 직접 기초하는 경우, 정부 또는 제3자가 기초하여 제공하는 안을 근간으로 의원이 입안하여 제출하는 경우, 정부가 마련한 안을 의원이 그대로 제출하는 경우, 연구원 및 관련단체 등이 마련한 법률초안을 의원이 제출하는 경우 등 다양하다. 의원발의법률안의 입안과정은 입법준비단계에서 특정분야에 높은 관심을 갖고 있는 의원 개인 또는 의원 모임의 입법동기에 의하여 입법이 추진되는 경우와 정당 안의 정책기구의 결정에 따라 또는 정당지도부의 지시에 따라 입법이 추진되기도 경우가 있다. 최근 의원입법에 대한 PAYGO 적용논의는 의원 입법권에 대한 지나친 제약이 이루어지지 않는 가운데 해당 법안의 현실적 적용을 논의하는데 중점을 두고 있다. 먼저 2010년 국회법 개정으로 ‘상당한 규모의 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 법안을 심사하는 상임위원회는 미리 예산결산특별위원회와 협의를 거쳐야 한다’(제83조의 2)고 규정되어 있다. 해당 상임위와 예결위는 20일 이내에 협의해야 하고, 경우에 따라 기간 연장도 가능하다. 하지만 관련 규칙이 마련되지 않아 실질적으로는 활용되지 못하고 있다. 관련 국회규칙이 마련되지 않았고 그에 따라 현재 법안 심사 시 예결위와 사전 협의가 이루어지지 않고 있다. 국회는 2014년 2월, 국회의원 법안 발의 시, 비용추계서의 첨부를 의무화하는데 합의, 관련 국회법을 개정하기로 결정하였다. 주요 내용으로는 의원발의 법률안의 비용추계서 작성 주체를 국회 예산정책처로 일원화, 수정안 및 위원회안의 국회예산정책처 비용추계서 첨부 의무화 및 활성화, 재정수반 의안 심사시 예산정책처 의견 청취(이상 2015.3.19. 시행), 신규 조세특례제도 도입을 내용으로 하는 의원발의 법률안 의 평가자료 제출 의무화(2015.1.1.시행) 등이다. 대표적으로 이만우 의원은 2012년 10월 발의한 ‘국회법 및 국가재정법 개정안’을 제출, 재정건전성 관련 법안 중 가장 강력한 법안으로 거론된다. 먼저 ‘국회법 개정안’은 국회의원이나 위원회가 의무지출 증가 또는 재정수입 감소를 수반하는 법안을 발의할 때 다른 의무지출을 줄이거나 재정수입을 늘리기 위한 법안을 함께 발의하도록 의무화한 것이다. 이와 함께 이만우 의원의 ‘국가재정법 개정안’은 정부에 해당하는 것으로 정부가 의무지출이 증가하는 사업을 국회에 제출할 때 재원조달 방안도 함께 의무적으로 제시토록 하는 내용을 담고 있다. 또한, 이노근 의원이 지난 해 11월 발의한 ‘국회법 개정안’은 의원이 예산이나 기금을 사용해야 하는 법안을 발의할 때 재원조달 방안 자료도 제출하는 것을 규정, 해당 상임위도 법안 심사 시 어떻게 재원을 마련할 것인지를 함께 검토하는 것을 포함한다. 이노근 의원안은 재원조달 방안을 법안으로 제출하도록 의무화한 이만우안에 비해서는 강제성이 낮은 것으로 평가된다.