창조 행정을 지향하는 행정포커스

풍문탄핵이 활성화되면서 ‘언근불문(言根不問)’의 기치 역시 강조되었다. 풍문탄핵의 근거가 무엇인지 추궁하는 국왕과 대신들에 맞서 대간에서는 말(言)의 근거(根)를 캐는 일은 언로를 막히게 하는 처사라며, 언로가 열려있기 위해서는 언근을 확인하려해서는 안된다며 언근불문의 기치를 내세웠던 것이다. ‘피혐(避嫌)’은 자신에게 드리워진 혐의를 피한다는 차원에서 일시적으로 사직 상태에 들어가는 것을 말한다. 꼭 대간만이 피혐을 하는 것은 아니었으나, 대간에서 피혐을 적극적으로 활용하여 언론의 활성화를 꾀하였다. 즉 언관들은 피혐을 개인의 잘잘못을 가리는 일에만 국한시키지 않고, 대간의 주장을 관철시키거나 동료들을 보호하는 방편으로 활용 범위를 넓혔다. 일례로 대간은 자신들의 주장이 받아들여지지 않을 때 집단적으로 피혐을 요청하면서 그 정당성을 강변하는가하면, 동료가 어떤 사안을 제기하다가 국왕에게 노여움을 사 처벌을 받게 될 경우 대간 전체가 피혐을 요청하여 연대책임을 지기도 했다. 또한 대간 내부의 회의 모임인 ‘원의(院議)’ 석상에서 동료들과 의견의 일치를 보지 못할 때, 소수 의견을 갖고 있는 사람이 피혐을 통해 자진 사퇴함으로써, 형식적이나마 대간의 주장이 만장일치의 합의된 공론으로서의 위상을 가질 수 있도록 활용되기도 했다. 이와 관련해서 흥미로운 것은 숙종 대나 영조 대, 정조 대에 동포(同胞)라는 표현이 자주 등장한다는 점이다. 조선시대 군주들이 백성들을 바라보는 인식을 대표적으로 표현한 것이 적자(赤子)론이 아닌가 한다. 적자는 갓 태어난 아이의 몸 색깔에서 유래된 용어로, 그 만큼 어려서 무지하고 아무일도 할 수 없는 존재가 백성이므로, 국왕이 이들을 어린 아이처럼 보살펴야 한다는 것이다. 이런 적자론이 조선시대 국왕의 인식이 기저임은 물론이지만, 숙종 대 이후에 이르면 동포라는 표현이 자주 등장하였다. 동포란 한 배에서 태어난 자식이란 뜻으로, 상당히 오래전부터 이 용어가 사용되었으나, 역사상 유명해진 것은 중국 북송 대의 성리학자 장재(張載)가 체계화하면서 부터다. 다만, 이 표현은 일종의 통합(統合)을 강조하는 논리로써, 이 시기 국왕들에 의해서 동포는 모든 백성을 아우르는 개념으로 사용되었다. 영조는 각종 제도의 정비 과정에서 유생으로 대변되는 당시 지배신분층에게 신분에 따른 피차가 있을 수 있으나 자신에게는 삼공(三公)이나 사(士) 모두 적자(赤子)에 해당된다고 하였다. 백성을 바라보는 인식의 변화가 수반된 것이라 하겠다. 이러한 대민 의식의 변화가 영조로 하여금 궁궐문 밖으로 나와 백성들과 소통하게 하였다. 조선시대 국왕이 조정 관리들이 아닌 일반 백성들을 만나는 일이 자주 있는 것은 아니었다. 더구나 앞의 사례처럼 각자의 소견을 듣고, 나아가 자신의 의견에 따라 남북으로 나누어 서도록 하여 의견을 청취하는 일은 보기 드문 일이었다. 조선시대 국왕의 궁궐 밖 출입은 정상적으로는 국가적인 제사 때나 혹은 왕실과 관련된 행사, 혹은 선대 국왕이나 왕비의 능 행차, 사신 접견 등으로 극히 제한되었다. 따라서 주로 궁궐 안에서 생활하는 국왕이 일반 백성을 접촉하는 경우는 많지는 않았다. 그러나 조선후기에 이르면 국왕은 여러 가지 목적으로 백성들과 접촉하였다. 백성들은 국왕의 행차가 쉬는 곳에서 기다리고 있다가 상언(上言)을 올리거나 쟁을 두드려 호소하는 격쟁(擊錚)이라는 방법으로 의견을 전달하였다. 그러나 궁궐문 밖으로 나와 특정한 정책 결정 과정에서 백성들의 의견을 청취하는 소통의 방식은 영조대에 시작된 것으로, 대단히 고무적인 일이었다. 1750년 7월 3일 진시(오전 7시~9시)에 국왕 영조가 창경궁의 정문인 홍화문(弘化門)에 나섰다. 이때 영의정 조현명, 좌의정 김약로, 우의정 정우량을 비롯해 6승지 등 당대 고위 관원들이 모두 이를 수행하였다. 뿐만 아니라 성균관 유생 80여 인을 비롯해 도성의 방민(坊民)이 이 자리에 나왔다. 이 자리는 국왕 영조가 당시 심각한 사회 문제가 되었던 양역(良役) 문제를 해결하기 위한 해법을 찾고자 선비 및 일반 백성들을 만나기 위해 마련된 것이었다. 참석자들을 확인한 영조는 강한 어조로, 양역 문제로 인해 도탄에 빠진 백성을 더 이상 이대로 보고 있을 수 없음을 강조하고는 그 동안 논의되었던 양역변통론 가운데 유포론(游布論)과 구전론(口錢論)은 시행할 수 없다고 하면서 호포론(戶布論; 호전론이라고 함)과 결포론(結布論)을 가지고 논의할 것을 전교하였다. 혹시 이를 일반 백성들이 알아듣지 못할 것을 우려해서 성균관 유생에게 전달하도록 하였다. 유포론이란 그 동안 양역 징수 대상에서 제외되었던 한유자(閒遊者)를 대상으로 징포하겠다는 논의이고, 구전론은 신분에 구애됨이 없이 모든 사람에게 포를 징수하자는 논의이며, 호포론은 가호(家戶)를 단위로 징포하자는 것이고, 결포론은 토지를 단위로 징포하는 논의였다. 사실 이러한 논의들은 이미 숙종대부터 논의가 제기되었으나 그동안 역(役)의 징수대상에서 제외되었던 양반들의 반대로 시행되지 못하였다. 그러면서 양역 문제는 점점 더 수렁에 빠져들게 되었다. 이에 영조는 특단의 대책이 필요함을 강조하면서 이날 모임을 주도하였다. 자신의 의견을 피력한 영조는 이어 재상들을 시작으로, 유생과 방민까지 각자 의견을 개진하게 하였다. 이때 어떤 사람은 호포론과 결포론이 모두 불편하다고 하거나, 어떤 사람은 호포론이, 또 어떤 사람은 결포론이 좋겠다는 의견을 제출하였다. 오전에 시작된 이날 만남은 석양이 내릴 때까지 지속되었으나 의견이 좀처럼 모아지지 않았다. 그렇게 설왕설래하는 사이, 신료들은 국왕의 건강을 우려하여 모임의 중단을 요청하였으나, 국왕 영조는 이에 아랑곳하지 않고 좋은 대책을 얻은 연후에 파할 것임을 천명하였다. 그리고는 이어서 국왕은, 각각의 생각에 따라 북쪽과 남쪽에 나누어 서도록 하였다. 국왕과 접촉하는 과정에서 백성들은 자신들이 느끼는 생활 속의 고통이나 민폐를 언급함으로써 문제 해결을 확답받기도 하였다. 1752년(영조 28) 12월 19일 신시(申時:오후 3~5시) 창덕궁 선화문에 임시로 자리가 만들어지고 국왕이 자리하였다. 이 자리는 국왕 영조가 공인(貢人)과 시전 상인을 만나기 위해 만들어진 자리로, 영의정 이종성, 우의정 김상로, 병조판서 김상성 등 많은 관리들이 동석하였다. 모임이 시작되면서 국왕은 공인과 시전 상인의 참석 여부를 확인하였는데, 마침 공인들이 도착하지 않았다. 그리하여 잠시 다른 국정이 논의되다가 공인들이 도착하였다는 어영대장 홍봉한의 보고를 받은 영조는 평시서 관원들에게 그들을 데리고 들어오도록 하고는 미리 나무로 만들어 설치한 벽도 허물도록 하였다. 공인과 시전 상인들이 들어오자 국왕 영조는, “너희들이 느끼는 병폐와 고통을 말하라”라고 하면서 만일 오늘 다 말하지 않으면 앞으로는 더 이상 이런 기회가 없을 것임을 강조하였다. 영조는 재위 기간 동안 약 30여 차례 이상을 궁궐문 밖으로 나왔다. 조선 후기 궁궐은 동궐(東闕)이라 통칭되던 창덕궁과 창경궁, 그리고 이궁(離宮)이라 명명되는 경희궁(경덕궁으로 불리다가 1760년 경희궁으로 개칭됨)이 주로 활용되었는데, 국왕은 이들 궁궐을 오가며 국정을 운영하였다. 영조는 경희궁의 정문인 흥화문(興化門)을 비롯해 창덕궁의 정문인 돈화문(敦化門), 창경궁의 정문인 홍화문뿐만이 아니고 이미 상당부분 불에 타 복원되지 않은 경복궁의 정문인 광화문(光化門)에 나아가서도 다양한 계층의 백성들을 만났다. 1757년 1월 창경궁 홍화문에서는 “굶주려 누르스름한 얼굴빛과 갈가리 헤진 옷을 입은 몰골”을 한 지방에서 떠돌아 서울로 올라온 유민을 만나서는 참담한 실정을 토로하기도 하였다. 그리고 세자에게 백성을 우선하라고(以民爲先) 경계한 바 있다. 유민 이외에도 영조는 양반을 비롯해 일반 서민, 사궁민(四窮民)인 환과고독(鰥寡孤獨), 즉 늙고 아내가 없는 사람, 젊어서 남편을 잃은 사람, 어리고 부모가 없는 사람, 늙어서 자식이 없는 사람을 만났으며, 시전(市廛) 상인이나 제주 표류민이나 지방의 향리(鄕吏) 등을 만난 바 있다.