한국에 있어 재정건전성 유지를 위한 정책관리 성공사례 연구 세입기반의 안정적 확보와 재정의 긴축운용 노력을 중심으로

한국의 근대화 과정은 대외지향적 산업화로 요약될 수 있다. 소규모 자작농에 의존하고 있는 후진적 산업생산구조 아래 최빈국 한국이 경제발전을 앞당기기 위해서는 달리 선택할 대안이 없는 경제개발 전략이라고 할 수 있다. 이러한 정부 주도적인 경제개발 정책의 추진과정에서 1960~70년대 국가재정은 산업화에 필요한 투자재원의 조달 및 기반시설의 투자에 집중하게 되었다. 1960년대 한국이 경제개발을 착수하기 위해서는 공업화를 위한 기초적인 조건인 사회간접자본의 확충이 절실했을 뿐만 아니라, 시설투자를 위한 기자재 도입에 막대한 투자재원이 필요하였다. 그러나 당시의 낮은 저축률로는 축적된 자본이 절대적으로 부족하고 보유외화마저 격감함에 따라 정부는 투자재원 조달을 위한 각고의 노력을 기울이게 되었다. 해외 원조에 과도하게 의존하고 있는 취약한 재정구조를 극복하기 위해 정부는 조세개혁을 통해 강제저축을 증대시키는 한편, 민간의 유동성을 흡수하기 위한 수단으로 금리인상을 단행하였다. 그러나 대폭적인 금리인상 등 과감한 내자동원 체제에도 불구하고 경제개발 초기 막대한 투자수요를 충당하는 데 한계를 보임에 따라 정부는 외자도입을 적극적으로 추진하였다. 1973년 초 중화학공업화의 선언에 맞추어 국가의 재정정책 역량은 중화학공업부문에 대한 조세상의 인센티브와 함께 중화학공업 육성을 위해 필요한 산업단지의 조성 및 도로, 항만 등 사회기반시설 확충에 집중되었다. 물론 식량자급 등의 자립화와 복지, 균형 등이 정책목표에 포함되어 있는 것은 사실이나, 큰 틀에서 중화학공업의 육성은 국가정책의 중심을 이루고 있었다. 70년대 조세정책은 1972년 8월 3일 단행된 “경제의 안정과 성장에 관한 긴급명령”(8⋅3조치)과 1974년 1월 14일 단행된 “국민생활의 안정을 위한 대통령 긴급조치”(1⋅14조치)를 계기로 단행된 세제개편을 통해 반영되었다. 두 차례의 긴급조치를 통해 시행된 세제개편의 핵심적 내용은 조세감면지원법의 정비를 통한 특정 산업 지원, 종합소득세제도의 도입, 부가가치세 도입 및 부동산투기억제제도와 방위세의 도입 등으로 집약된다(이형구⋅전승훈[2003]). 1972년 단행된 8⋅3조치의 핵심적 내용은 고리사채의 동결이다. 이러한 상황에서 1972년 경기가 둔화되자 정부가 대통령의 긴급명령권을 발동하여 기업이 안고 있는 고리 사채를 제도 금융기관의 장기저리 채권채무관계로 전환하게 되었다. 이와 연계하여 정부는 법인세 및 소득세의 투자공제율을 대폭 인상하고 중요 산업의 고정자산에 대한 특별 감가상각률도 30%에서 40~80%로 인상하였다. 또한 재정의 경직성을 완화하기 위해 지방재정 교부세의 교부율(종래 내국세의 17.6%)을 폐지하고 매년도 예산에서 정하도록 하였다. 종합소득세제도는 1974년 1⋅14조치의 법제화를 의미하는 것으로서 1974년 12월 24일 법을 제정하여 1975년부터 시행하였다(이형구⋅전승훈 [2003]). 종전에는 연간 과세소득 300만원 이상인 자에 한하여 종합 과세하던 것을 종합소득이 있는 자에 대해서는 누구나 종합 과세하도록 한 것이다. 공개법인의 육성을 위해서는 공개법인에 대해서 법인세율을 차등화하고 정부의 조사결정을 배제하고 신고납부토록 하였으며, 공개법인의 배당금에 대해서는 소득세를 면제하였다. 금융저축 촉진을 위한 방안으로는 국⋅공채와 대통령령이 정하는 법인의 채권이자, 정부보증 채권⋅증권의 이자 및 할인액, 금융기관 예금⋅부금의 이자, 공개법인의 건설이자와 이익배당금은 면세토록 하였다. 또한 사채이자에 대한 세율을 10%에서 20%로 인상함으로써 시중자금이 제도권 금융으로 집중토록 유도하였다. 투자촉진을 위한 방안으로 연구시설에 대한 특별상각제도 도입, 연구개발비 전액의 손금산입, 고정자산의 내용연수를 산업별로 10~30% 단축하여 투자촉진 유도, 중소기업 기계투자에 대한 30% 특별상각 허용, 중요 산업의 기계설비투자에 대한 6% 세액공제제도를 도입하였다. 부동산 투기억제를 위해서는 과세대상 토지의 자본이득에 50%의 세율로 부동산 투기억제세 제도를 도입하여 서울⋅부산 및 그 인접 지역을 대상으로 양도차익의 실현 시점에 부과토록 하였으며, 미실현 이득에 대해서는 2년마다 부과되는 부동산투기억제세를 부과토록 하였다. 첫째, 현행 중화학공업 지원체제는 전반적인 축소조정은 물론, 경직성을 완화해야 할 필요가 있으며 그것은 산업지원체제의 전면적인 재정비의 필요성을 의미한다. 비록 앞으로 우리나라가 중화학공업에 비교우위를 갖게 될 것은 예견할 수 있는 일이라 하더라도 한정된 자원과 기술수준하에서 너무나 많은 산업이 일시에 육성될 수도 없는 것이다. 둘째, 산업별 지원체제는 점차 기능별로 통합⋅조정하여 지원의 효율성을 제고시켜야 한다. 즉 산업별 지원보다는 타 산업에 파급효과가 큰 연구개발 및 신기술 도입, 에너지 절약, 기술인력 훈련, 해외시장 개척 등 외부경제효과가 현저한 활동에 대한 지원체제가 수립되어야 할 것이며, 이와 같은 지원정책은 특별한 전략적 목적이 없는 한 모든 산업에 중립적으로 적용하되 유치산업이나 사양산업 등 산업구조 전환에 따른 사회경제적 문제를 수반하는 산업에는 일정 기간 임시조치로서 그 지원 폭을 약간 달리할 수 있는 것이다. 그동안의 우리나라 재정은 높은 개발욕구를 뒷받침하기 위한 정부 역할의 증대 및 물가 상승요인에 의해 팽창일로를 걸어 왔다. 그 결과로 재정규모는 10년 전에 비해 16배로 늘어났고 GNP에서 차지하는 재정의 비중도 25%에 이르게 되어 민간부문이 상대적으로 위축되는 결과를 가져왔다. 또한 이러한 과정에서 통합재정수지적자가 계속 확대되어 통화증발 요인으로 작용하고 아울러 민간의 가용투자재원을 압박시켜 왔다고 볼 수 있다. 일반회계의 적자를 보전하기 위하여 1981년부터 시작된 국채발행은 금년도 계획치까지를 합하면 8천억원을 상회하는 규모로 늘어났고 물가안정과 농민 보호를 위한 이중가격제의 실시로 양곡기금과 비료계정에서 각각 1조 6천억원과 5천억원의 한은차입이 누적되고 있는 실정이다. 재정지출의 높은 경직도 역시 우리재정의 어려운 단면의 하나이다. 방위비 지방재정교부금 교육재정교부금 인건비 채무상환 등 어찌할 수 없는 경비가 전체 예산의 70% 이상을 점하고 있어 재정을 통한 신축성 있는 재원배분을 어렵게 하고 재정의 경기대용 기능에 제약요인으로 작용하고 있다. 우리나라는 1980년 들어 국가재정 규모가 커지고 그 기능이 다양해짐에 따라 무엇보다 예산을 합리적이고 과학적으로 편성해 효율적으로 집행하는 것이 중요하다는 문제인식이 있었다. 당시 우리나라가 국가예산을 개혁하기 위한 접근방식으로 검토한 것은 예산편성 방식의 합리화, 편성 후 예산집행과정의 효율적 관리, 투자우선순위체계 개편을 위한 각 부처와 국민계층 간의 효율적 이해 조정이었다. 우리나라가 예산개혁 추진과정에서 1981년부터 영점기준예산제(ZBB)를 도입⋅활용한 것은 다음과 같은 몇 가지 이유 때문이었다. 첫째, 예산편성에 있어서 기존 예산을 영점기준에서 재검토할 필요가 있다는 사고방식의 전환효과를 기대한 데 있었다. 1960~70년대 고도성장기에 정부가 수행했던 역할을 재검토해야 할 시점이며, 제5공화국 출범을 계기로 국가의 예산기능도 새로운 시점에서 전면 재조명할 필요가 있다는 인식이 있었다. 둘째, 정부 예산은 그동안 고도성장의 혜택으로 매년 20~30%의 증가가 가능했으므로 예산편성방식도 전년 예산 수준을 당연한 기본요소로 간주하고 여기에 새로운 수요를 추가하는 방식으로 편성되어 불요불급 경비들이 내재되어 있었는데, 이를 색출해 제거하려면 ZBB 방식이 적합하다고 판단했다.