지역분권 관점에서의 주요국가 예술지원정책 분석 연구 영국 프랑스 미국을 중심으로

한편 존 메이저 정부 하에서 이루어졌던 영국 예술위원회의 사분화는 국가유산부 설립의 결과로 이해할 수 있다. 국가유산부의 설립은 문화, 예술, 레저, 스포츠 등의 분야를 전담하는 최초의 부처 탄생이라는 점에서 의미가 있는데, 이는 예술을 정부가 과거 무조건적 지원을 해야한다는 입장에서 이제는 하나의 공공정책의 대상으로 접근해야한다는 것으로 변했음을 의미한다. 팔길이 기관들에 대한 가이드라인의 제공과 책임성에 대한 감독 기능이 강화되는 계기가 마련되었는바, 이는 1994년 복권기금이 문화예술 분야에 지원되면서 과거 엘리트주의를 넘어서 보다 넓은 범위와 장르, 계층에게 예술 지원 정책이 확장되는 경향과 잘 부합하는 것으로 평가할 수 있다. 한편 1997년 신노동당 정권의 등장과 함께 국가유산부는 추가적인 문화 및 산업관련 업무를 흡수하면서 문화매체체육부(Department for Culture, Media and Sport: 이하 DCMS)로 확대 개편되었다. 이와 함께 스코틀랜드나 웨일즈 등 연방의 각 자치정부 별로 별도의 문화 부처가 생겨나면서 해당 지역의 예술위원회와 연계하여 각 지역의 문화정책과 예술지원을 독립적으로 수행하는 체계가 확립되었다. 주목할 것은 영국 정치가 복지국가의 이념을 추구하던 시기는 물론이고 신자유주의로 집약되는 대처리즘 시대에도 영국의 예술지원 정책은 예술위원회를 중심으로 추진되었다는 사실이다. 초기 노동당 정부의 철학을 바탕으로 한 사민주의적 복지국가 시기(1945-1979)에는 신사회운동등과 결합하여 문화의 민주화를 넘어 문화 민주주의를 추진하였고, 대처리즘에 입각한 신자유주의시기(1979-1997)에는 ‘경쟁력 있는 국가’라는 목표 아래 문화 분야의 자생력과 효율성 제고가 주된 관심사로 부각하였다. 1984년 정부와 민간이 매칭 펀드를 만들고 Arts & Business에 의해 운영되는 기업지원인센티브제도(Business Sponsorship Incentive Scheme, BSIS)가 처음으로 도입되는 등 공공 분야 외에도 민간분야의 역할을 확대하기 위한 제도들이 다수 도입되었지만, 두 시기 공히 국가 단위의 예술정책은 ‘예술위원회’를 기획과 실행의 주체로 삼아 이루어졌다. 신노동당 정부가 들어선 이후 주민 투표를 통해 2000년 런던광역단체가 설립될 당시의 목적은 런던 광역의 지역 범위 내에 있는 기초 단체들 사이의 협력을 증진하려는 것이었다. 이를 위해 시장은 시를 대표하면서 정책과 예산을 수립하고 교통, 경찰, 소방 업무 등과 관련한 전략적 행정조직들(Transport for London, Mayor's Office for Policing and Crime, The London Fire Commissioner, The London Legacy Development Corporation, Old Oak and Park Royal Development Corporation)의 인사를 책임지게 되었다. 런던의회는 이러한 시장의 결정과 행위를 감시하고 조사하는 의무를 가지면서 예산 편성과 시정 감사 등을 진행한다. 이와 같은 런던시의 상황은 영국의 복잡한 행정체계를 감안할 때 결코 일반적인 것이라 할 수는 없지만, 우리의 상황과 상당히 유사한 사례라 할 수 있다. 1966년 제 5회 국립 예술위원회 모임은 연방 정부와 주 정부 파트너십 프로그램에 기금 지원을 법령으로 의무화하였고, 1967년부터 미 50개 주 전역과 기타 관할 영토에 당해 총 예산의 25%(800만불 중 200만 달러)의 기금을 할당하기로 결정하였다. 이러한 연방과 지방정부의 협력을 포함한 문화예술 관련 모든 주체의 협력은 NEA 설립 초기부터 공고한 운영 원칙으로 자리 잡았다(1967년은 NEA의 예산 한 해 분이 온전하게 배정된 첫 해였다). NEA 초대 의장인 스티븐스는 연방-주 정부 파트너십 조항을 법제화하면서, 문화예술 지원과 관련하여 연방과 지방 정부뿐만 아니라, 기업과 예술가와 시민 단체 등 모든 주체들의 유기적 연결 필요성을 역설하였다: “연방 정부가 [문화예술계의 비용] 전체의 부담을 질 것이라고 생각할 수도, 해서도 안된다. 이는 사기업, 재단, 주 정부와 시 정부의 지원, 지역 단체와 개인 기부를 포함하는 포괄적인 협력적 지원이어야 한다”. 현재 NEA는 법령을 통해 50개주 및 6개 영토 대표 예술기관과 6개 광역예술단체에 연간 총예산의 40%를 파트너십 기금으로 배분하고 있다. NEA는 1965년 설립 초기부터 지역 분권적으로 형성된 미국 거버넌스 문화의 긍정적 영향과 연방 정부 주도의 예술지원에 대한 부정적 인식의 영향으로 각 주의 예술위원회와 광역예술기구간 수평적 파트너십을 강조하였다. 연방 행정부의 독립기관으로서 각 지역 정부와 민간단체 등 각 문화예술 참여 주체의 조율 역할에 중점을 두었다. 설립 초기부터 NEA 연 예산의 40%는 56개 주립예술진흥원과 6개 광역예술기구에 경쟁을 통해 배분 하는 파트너십 기금으로 법제화되었고, NEA 보조금은 50개 주 전역, 모든 지역구에 배분되도록 하는 것을 원칙으로 삼았다. 이는 지역 정부의 매칭 펀드 요구 및 자체 예산 지원으로 이어져, 연방과 지역이 상호 발전과 견제라는 양면적 효과가 일으키도록 구조화되었다. 각 문화예술 주체의 자율성을 보장하면서 중간 매개자 역할을 자임하는 NEA의 지원 구조는 NEA 예산 액수가 실질적으로 지속적 감소하고 있는 현재에도 예술 진흥에 대한 NEA의 선도적 역할을 유지할 수 있는 이유가 된다. 또한 1935년 이후의 2차 뉴딜 정책은 기존 경제 체제의 개혁 및 피해자의 일시적 구제에 집중하였던 1차 뉴딜보다 광범위하고 체계적인 경제 중흥 및 사회안전망 설치를 위한 제도들을 마련하는 데 목표를 두었다. 자유시장경제에 대한 믿음 덕에 미국은 당시 사회보장을 위한 국가 시스템이 전무한 유일 산업국가였는데, 1935년 제정된 사회보장법(Social Security Act)으로 비로소 국가보장연금, 실업보험, 장애인 및 빈곤가정 보조 등의 복지제도가 도입되었다. 또 같은 해 노동자들의 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 노동 3권을 인정하는 노동관계법(National Labor Relation Act)을 제정하였다. 1938년에는 법정 최대 노동시간(주 44시간)과 최저임금을 명시하고, 16세 이하 아동 노동을 금지한 공정노동기준법(Fair Labor Standards Act)을 제정하여 일자리 창출과 노동자층의 소득 안정에 기여하였다. 루즈벨트 행정부의 1935년 2차 뉴딜 정책은 무엇보다도 공공산업진흥국(Works Progress Administration: WPA, 1939년 Works Projects Administration으로 개칭)으로 상징된다. 본격적인 경제중흥 및 실업해결을 위해 설립한 이 기관(agency)은 공공건물, 고속도로, 다리 및 공원 건설 등 거대 건설 프로젝트를 주도하여, 수백만명의 노동자 고용효과(43년 WPA 해체 시까지 총 850만명 고용 증대, 1938년 한 해만 330만 명 고용 증대)를 유발하였다. WPA 설립 근거가 된 법안인 1935년 긴급구제예산안(Emergency Relief Appropriation Act, 1935 8.29.~1943.6.30.)의 규모는 49억불로 당시 GDP의 6.7%에 해당하였으며, 이중 2/3 이상이 직접적 실업 구제에 투입되었다. 또한 연방정부 지원 사업 예산 중 예산액 기준 10~30%는 주 정부 및 지역 정부에서 부담하는 형식으로 기획되어, 경제 재건에 지방정부의 참여가 유도되었다.