중장기 철도운영전략 수립을 위한 연구의 로드맵

과거 철도청과 철도공사는 ‘철도운송전략’이라는 유사한 계획을 수립한 바 있다. 하지만 이 전략의 목적은 철저히 철도청 또는 철도공사의 운송수입 극대화이다. 2016년 수도권고속철도의 개통 이후 제2의 고속철도사업자인 ㈜SR이 영업을 시작하는 것을 감안하면, 철도공사가 국가 관점의 운송전략을 수립하는 것은 부적절하다. 또한 이용자를 위한 서비스 수준을 관리하고 있는 정부로서도 철도운영을 어떤 방향으로 이끌겠다는 비전과 전략이 필요한 것이 사실이다. 이러한 내용을 담을 그릇이 바로 본 연구가 제안하는 ‘중장기 철도 운영 전략’인 것이다. 특히 2016년 제3차 국가철도망구축계획이 고시되는바, 이를 전제로 향후 우리나라 철도운영에 대한 커다란 밑그림을 새로 마련하는 것은 시기적으로도 매우 적절한 것으로 보인다. 이렇게 중요한 사안에 대한 사전연구를 요청한 국토교통부 철도운영과의 혜안과 협조에 감사드리며, 이를 위한 최초의 시도에 협조해 주신 전문가에게 감사의 말씀을 전한다. 아무쪼록 이번 연구가 우리나라에서 철도의 역할을 더욱 크게 할 수 있는 계기가 되길 바란다. 2003년 제정된 철도산업발전기본법 은 우리나라 철도산업을 시설관리와 운영으로의 분리를 규정하고 있다. 위 법안을 근거로 2004년 시설관리자인 한국철도시설공단(이하 ‘철도공단’)이 창립되었고, 이듬해인 2005년 운영, 즉 철도사업을 담당하는 한국철도공사(이하 ‘철도공사’ 또는 ‘코레일’)가 창립되었다. 이상의 변화를 포괄적으로는 대한민국 철도의 ‘구조개혁’이라 부르고 있다. 구조개혁을 통해 과거 정부행정기능을 겸했던 ‘철도청’의 철도업무 부문은 철도공단과 철도공사로 분할되었으며, 정책부문은 온전히 정부가 담당하게 되었다. 정부가 담당한 가장 큰 역할은 ‘철도를 산업으로 규정하고 발전시키는 것’이었다. 이를 위해 매 5년 단위로 ‘철도산업발전기본계획’을 수립하고 있으며, 이 과정에서 철도안전 및 이용자 보호와 철도산업의 지속적 구조개혁 추진은 계속해야 하는 가치로 자리 잡고 있다. 철도산업발전기본법 이 철도산업 전반을 규정하고 있다면, 철도사업, 즉 철도운영과 관련된 세부 제도를 규정하는 법률은 철도사업법 으로 2004년 제정되어 2005년 7월 이후 시행되고 있다. 철도사업법 은 ‘철도사업에 관한 질서를 확립하고 효율적인 운영 여건을 조성함으로써 철도사업의 건전한 발전과 철도 이용자의 편의를 도모하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적’으로 제정되었다. 하지만 철도구조개혁과 함께 제정되었던 법률( 철도산업발전기본 법 , 철도건설법 , 철도안전법 )들이 공통적으로 모두 가지고 있는 ‘기본계획의 수립’은 규정되어 있지 않다. 이는 아마도 법률 제정 당시까지만 해도 국내에서 제2, 제3의 철도사업자 출현에 대한 확신이 없었기 때문으로 보인다. 이런 이유로 지금까지 철도에 있어 건설, 안전 등의 분야만큼 중요한 ‘운영’부문의 장기전략 또는 계획이 마련되지 않았던 것이다. 이 밖에도 ‘철도산업구조개혁’은 한국철도시설공단법 과 한국철도공사법 을 더해 완결된 것으로 볼 수 있다. 한편 도시철도법 역시 우리나라 철도를 규정하는 중요한 법률이다. 총 7개 법률을 근거로 작동하는 철도는 2005년 이후 지금까지 10년 이상 과거와는 다른 방식으로 작동하면서, 성과는 물론 한계를 드러내고 있다. 여러 가지 성과와 한계 중에서 본 연구에서 주목하고자 하는 것은 ‘중장기 운영계획의 부재’에서 비롯되는 문제를 거론하고자 한다. 과거 철도청(최근까지 철도공사 역시)은 ‘중장기 운송전략’을 수립하여, 차량수급의 문제와 열차계획 등의 문제를 다루어 왔다. ‘중장기 운송전략’은 특히 신규 개통노선의 활용에 대한 문제를 심도 있게 다루고 있었다. 이와 같은 업무를 철도청이 그리고 이후 철도공사가 주도한 것은 국내 유일의 철도운영기관으로서 너무도 당연하다 할 수 있다. 하지만 철도시장을 경쟁구조로 전환하기로 정한 2013년의 ‘철도산업발전방안’이 발표되고 뒤이어 수서발 고속철도 운영을 신규 사업자에게 맡긴 상황에서 철도운영에 대한 중장기 비전과 목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 전략과 과제를 추진하는 주체는 당연히 ‘정부’가 되어야 한다. 게다가 철도건설법 에 근거하여 10년 단위로 고시되는 ‘국가철도망구축계획’에 근거한 ‘철도운영전략’의 수립은 사업자(신규, 기존 모두 해당)를 위해서나 잠재적 민간투자자, 철도차량 제작자 등 모든 철도산업 관련자에게도 반드시 필요한 것이다. 2004년 철도구조개혁 이후 철도는 철도산업발전기본법, 철도건설법, 철도안전법 , 철도사업법과 기존의 도시철도법을 근간으로 관리되고 있다. 철도산업발전기본법은 ‘철도산업발전기본계획’의 수립을 규정하며, 철도가 ‘산업’으로 발전할 수 있는 가능성을 열어놓고 있다. 철도건설법은 ‘국가철도망 계획’의 수립을 규정하며, 우리나라에 필요한 철도건설투자의 결정을 하도록 하고 있다. 또한 철도안전법은 ‘철도안전종합계획’을 통해 철도안전투자의 방향을 결정하고 있다. 반면 철도사업법과 도시철도법은 국가 차원의 계획수립을 규정하고 있지는 않다. 당시 철도사업법에 별도의 계획이 규정되지 않았던 이유는 철도사업의 당사자로 한국철도공사가 유일하였기 때문이었고, 실제로 관련 계획을 철도공사가 직접 수립하기도 하였다. 하지만 이제 철도사업은 두 개 이상의 복수 철도사업자가 존재하는 경쟁 시장이 되었음으로 이제 법 개정을 추진하여, 정부의 역할을 수행해야 한다. 다시 말해 철도사업법에 5년 또는 10년 단위 철도운영계획 또는 철도운영전략의 수립을 국가가 주도하는 법적 근거를 마련해야 한다. 또한 시행령 또는 시행규칙에는 (중장기)철도운영계획 수립의 방향 및 매뉴얼을 제시하여 추후 해당 계획 수립시 효과를 극대화해야 할 것이다. 요약하자면 철도운송사업자의 운송전략은 자체 수익성 극대화를 위한 일종 의 사업 또는 경영전략으로 이용자와의 관계에 주력하며, 정부에게는 지원을 요청하는 것을 골자로 하고 있다. 반면 현재 정부에서 검토 중인 철도운영전략(안)은 국가시설의 효율적 이용을 유도하며, 공정경쟁 기반의 서비스 개선을 유도하기 위해, 철도운송사업의 권리와 의무를 명확히 하며, 자율성과 한계를 제시하는 것이다. 더군다나, 운영효율을 높이기 위해 사전에 결정된 정책(시설 투자 또는 제도)들 중 필요하다고 느끼는 것들에 대해 지속적인 개선을 요구하여, 지속적인 효율성 개선을 유도한다고 볼 수 있다. 우리나라에 철도가 도입된 지도 이제 117년이 되었다. 지금까지 철도는 문자 그대로 ‘철로 만들어진 길’, 즉 특정 교통수단(철도차량 또는 열차)이 이용하는 시설에 불과했다. 하지만 2004년 철도구조개혁과 고속철도 도입 이후 철도는 ‘(운송)서비스 관점’으로 보이기 시작했다. 고속서비스와 정시 쾌적 서비스에 주목한 국민들이 철도교통에 호응하기 시작했다. 한편 이러한 이용자의 증가는 단일 공급자 체제보다는 복수 공급자 체제 탄생의 원인이 되었으며, 이는 곧 가시화할 것이다. 철도공사는 비교적 최근인 2013년에 ‘중장기 철도운송전략’을 수립한 바 있다. 철도공사 중장기 전략의 핵심은 국가철도망 건설정책(제2차 국가철도망계획)에 따른 철도 운송환경 변화를 반영하여 최상의 수송서비스 제공 및 중장기 철도 운영정책의 비전과 전략을 제시하여 국가철도망 건설정책과 조화를 통한 안정적인 수송기반 확보로 철도경쟁력을 강화하기 위한 것이었다. 2013년 당시 철도공사가 주목한 내용은 다음과 같다. 먼저 고속철도 연장의 확대이다. 실제로 2010년 368km 수준인 고속철도 연장은 2020년까지 701km로 확대가 예정되어 있다. 일반철도의 연장 역시 2010년 3,082km에서 2020년까지는 3,789km로 707.2km가 증가하는 것으로 예정되어 있다. 또한 전철화율 역시 확대되는데, 2010년 3,557km에서 2020년 4,934km가 전철화되어 전철화율이 60.4%에서 85.0%로 증가할 것이 예정되어 있다.