지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

그런데 우리나라 행정사무의 배분방식은 절충식이지만, 기본적으로는 포괄위임방식에 가깝기 때문에 국가와 지방자치단체의 사무배분에 있어 다소 불명확한 점이 많아 관련된 권한을 둘러싸고 충돌의 우려가 크다. 또한 이러한 불명확성은 다른 한편으로는 상급기관의 과도한 개입 즉, 적정 수준을 넘는 통제와 감독을 유발하는 문제점을 낳기도 한다. 이와 관련하여 특히, ｢교육기본법｣ 이하 교육법 체제에 있어서는 국가와 지방자치단체의 사무구분을 오히려 무력화시키는 경우 많다. 즉, 교육사무와 관련된 권한과 책임을 부여함에 “국가와 지방자치단체는 교육재정을 안정적으로 확보하기 위하여 필요한 시책을 수립･실시하여야 한다.”(｢교육기본법｣ 제7조 제1항)와 같이 국가와 지방자치단체를 공동 주체로 함에 의하여 사무의 구분체계가 불분명해지고 지방교육자치법규 입법권의 한계가 모호해지는 문제가 나타나는 것이다. 그리고 이것은 ｢교육기본법｣의 다수 조항 특히, 제3장 진흥 부분의 조문들 대다수가 안고 있는 문제이기도 하다. 아울러 현황분석에서 지적한 것과 같이 우리나라의 ｢교육기본법｣을 비롯한 ｢초･중등교육법｣과 그 밖의 많은 법령의 조항들이 규정하는 사무 및 권한의 주체를 ‘국가와 지방자치단체’, ‘교육부장관과 시･도교육감’ 등으로 규정함으로써 많은 사무들을 국가와 지방자치단체의 공동사무로 규정하고 있다. 대표적인 교육관련 법률들 중 주체를 ‘국가와 지방자치단체’, ‘국가 또는 지방자치단체’, ‘국가 및 지방자치단체’를 사용하는 법률들을 분류하면 다음 같다. 그런데 이러한 태도는 사무 및 권한의 주체를 불명료하게 하 는 문제점이 있다. 이와 관련하여 지난 2012년도 3월의 ｢초･중등교육법｣ 개정 당시, 교육감과 교육부장관의 권한 배분과 관련하여 문제가 되었던 장학지도에 관한 권한이 기존에 공동 권한에서 교육감만의 단독 권한으로 정리되었는바, 전술한 문제들을 해결할 방안으로 참고할 만하다. 그러나 아직도 적지 않은 조항들이 교육행정사무의 주체로 “교육부장관 및 교육감” 또는 “국가와 지방자치단체”로 규정함으로써 양 주체들의 공동사무화하고 있다. 따라서 이와 같은 공동사무들을 찾아 그 사무의 성격을 면밀히 분석한 후 어느 일방의 사무 및 권한으로 재배분하는 과정을 지속적으로 실시하여야 할 것이다. 또한 ｢교육기본법｣을 바탕으로 시행되고 있는 법령 중 대표적으로 고등학교 이하 교육의 법리를 담고 있는 ｢초･중등교육법｣도 같은 문제점을 갖고 있다. 일례로 동법 제9조에 따르면 동조 제2항에서는 교육부장관이 단위학교에 대한 평가권을 보유하도록 함에 더하여 동조 제3항은 교육감에게도 동일한 평가권을 부여하고 있다. 그리고 제3항은 단위학교에 대한 평가권을 집행함에 있어 기준을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이러한 입법태도는 학교평가 등 교육사무의 집행과정에서 교육부와 교육감 사이의 의견이 상이한 경우 권한 충돌 등을 초래한다. 후술한 판례 분석 등에서 입증하듯 이른바 진보성향의 교육감과 교육부의 충돌은 이로 기인하여 발생하는 것이다. 그리고 이와 유사한 교육사무 또는 권한의 배분 문제는 거의 모든 교육법 영역에서 찾아볼 수 있다. 2014년 9월 14일 발표된 보도자료(박혜자 국회의원)에 따르면 교육부가 집계한 ‘2014년 전국 시･도별 무상급식 실시 현황’을 기준으로 전국 17개 시･도 가운데 울산과 경북, 대구 등 3개 시･도를 제외한 14개 시･도가 전체무상급식을 실시하고 있는 것으로 나타났다. 전체무상급식은 특정한 학교급(초･중･고의 교육단계)에 해당하는 모든 학생에게 소득계층 및 지역 등에 관계없이 무상급식을 제공하는 것을 의미한다(이덕난 외, 2010: 4; 이덕난, 2010: 188). 그 가운데 부산과 인천, 대전 등 3개 시･도는 초등학교에 대해 전체무상급식을 실시하고 있고, 나머지 11개 시･도는 초･중학교에 대해 전체무상급식을 실시하고 있는 것으로 발표되었다. 아울러 전국 17개 시･도의회는 학교급식 지원조례 또는 (친환경)무상급식조례를 제정하고 있다. 당초에는 전국의 모든 시･도가 학교급식 지원조례를 제정･시행해왔다. 그러다가 2010년을 전후로 전체무상급식이 사회적으로 최대 이슈가 된 후에 서울 등 일부 시･도가 학교급식 지원조례를 개정하거나 (친환경)무상급식에 관한 새로운 조례를 제정하였다 이하에서는 전체무상급식을 실시하기 위한 목적으로 (친환경)무상급식 조례를 제정하 거나, 조례의 제명 또는 장･절･조항의 명칭, 목적 조항이나 학교급식지원계획 조항 등 주요 조항의 내용, 조례 제･개정 이유 등에 무상급식을 명시적으로 규정한 조례를 ‘전체무상급식 지원조례’로 규정하였다. 그리고 제8대 시･도의회가 회기를 마친 2014년 6월 30일을 기준으로 전체무상급식 지원조례를 제정 또는 개정한 시･도를 대상으로 교육조례에 관한 쟁점을 분석하였다. 즉, 전체무상급식 지원조례를 제･개정한 12개 시･도(대전, 울산, 경기, 경북, 경남 제외)가 분석 대상이다. 입법체제와 입법과정은 전체무상급식을 실시하기 위한 제･개정 당시의 조례를 중심으로 분석하였고, 입법내용은 현행 조례를 대상으로 하되 일부 필요한 부분에 대해서는 제･개정 당시의 조례 및 조례안을 반영하여 분석하였다. 그리고 주요쟁점 및 분쟁경과･쟁점해소에 대해서는 조례 제･개정 당시는 물론이고 현재까지를 종합하여 분석하였다. 전체무상급식 지원조례를 제･개정한 곳은 총 12개 시･도이다. 서울, 인천, 광주, 충북, 전북, 전남, 제주 등은 제･개정 조례의 제명에 무상급식을 명시하였다. 또한 서울, 세종, 충북, 전북, 전남, 제주 등은 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였으며, 부산과 인천, 충남, 전북, 전남, 제주 등은 조례의 장･절･조항의 명칭, 조항의 내용에 무상급식 지원을 명시하였다. 그리고 대구는 시장이 주민청구를 수리하여 시의회에 부의한 조례안의 명칭이 ｢대구광역시 친환경 의무급식 등 지원에 관한 조례안｣이었다. 주민청구의 취지는 의무급식 즉, 무상급식이라고 해석된다. 그러나 대구는 2014년 기준으로 400명 이하 및 면지역 초･중학교와 저소득층(초･중 최저생계비 340%이하, 고 260%이하) 무상급식을 실시하고 있고, 대구시내 초･중･고생 중 45.5%에 대해 무상급식을 제공하고 있다. 이 비율은 전국에서 2번째로 낮다. 그러므로 주민청구 조례안의 취지가 조례에 충분히 반영되지 못했고, 그 조례안 청구를 수리하여 시의회에 부의한 대구시도 제대로 반영 및 집행하지 못하고 있다고 볼 수 있다. 강원은 제정조례의 제명과 본문에 무상급식을 명시하지 않았으나, 조례제정안에 첨부된 비용추계가 초･중･특성화고 학생 전체와 저소득층 무상지원을 전제로 산출되었고, 전문위원 검토보고에서 친환경(무상)급식으로 해석하였다. 충남은 조례 개정안의 개정 이유에 무상급식 지원을 명시하였다. 한편, 전체무상급식 지원조례를 제･개정하지 않은 곳은 총 5개 시･도이다. 대전과 울산, 경기, 경북, 경남 등은 (친환경)무상급식 조례를 제정하거나, 조례의 제명 또는 장･절･조항의 명칭, ‘목적’ 조항이나 ‘학교급식지원계획’ 등 조항의 내용 등에 무상급식을 명시적으로 규정하지 않았다. 그리고 조례 제･개정 과정에서 제시된 제･개정이유 등에도 무상급식의 취지가 포함되어 있지 않다. 대전은 2004년 3월 5일에 ｢대전광역시학교급식식품비지원에관한조례｣를 제정하고, 3회에 걸쳐 개정하였다. 이 조례는 대전시장 소관이다. 대전은 2014년 기준으로 초등학교 전체무상급식과 저소득층 무상급식을 실시하고 있고, 대전시내 초･중･고생 중 53.4%에 대해 무상급식을 제공하고 있다. 이 비율은 전국에서 5번째로 낮다. 그러나 대전은 아직까지 전체무상급식 지원조례를 제･개정하지 않았다.