창조 행정을 지향하는 행정포커스

2단계에서 적용될 구체적인 산식은 다양하게 나타날 수 있으며, 어떤 세목이 이양되는가에 따라서 여러 가지 방식이 활용될 수 있다. 가장 대표적인 예가 2011년의 지방소비세 이양 당시에 지방자치단체마다 민간최종소비지출에 서로 다른 가중치를 적용한 것이다. 그러나, 이러한 2단계 조치는 이양된 지방세가 지방세로서의 기능을 충분히 하지 못하게 된다는 것을 의미한다. 지방자치단체가 자기 책임하에 자기 지역의 세원에 과세하여 지방세를 징수하고, 이를 자기 지역주민을 위해 사용한다는 지방세의 본질적인 속성을 상실하기 때문이다. 2단계 조치가 결국 이양된 지방세로 하여금 일정 정도 지방세 아닌 지방교부세의 기능을 수행하게 할 것이라는 점에서 자주재원주의의 주장과도 상충된다. 뿐만 아니라 어떤 산식을 택하는가에 따라서 개별 지방자치단체들의 세입은 크게 달라질 수 있기 때문에 이양된 지방세의 배분 과정에서 지방자치단체 간의 갈등이 초래될 가능성이 높다. 인센티브제도를 지방교부세에 직접 연결시키는 제도도 생각해 볼 수 있습니다. 하지만, 지방교부세의 본래의 취지를 생각해봐야 합니다. 지방교부세는 재정 여건이 열악한 지방자치단체를 지원하는 제도입니다. 또한, 지역 간 격차도 고려돼야 합니다. 수도권 등 일부 지방자치단체는 조금만 노력해도 재정건전성을 유지할 수 있으나 그렇지 않은 지역에서는 아무리 열심히 해도 재정건전성을 유지하기 어려운 게 현실입니다. 즉, 지방교부세 배분에 있어 인센티브 요소를 강화하면 ‘재정여건이 좋은 자치단체에 보다 많은 재원이 배분되는 현상’이 발생하게 됩니다. 일정분 제도설계의 의도와 다른 결과로 이어질 수도 있다는 이야기입니다. 따라서 인센티브 재원을 별도로 마련하는 방안도 고려할 수 있다고 생각합니다. 명칭을 무엇이라 하든(혹자는 성과교부세라고 함), 현재 지방교부세 외의 재원을 별도로 마련하여 이를 자구노력에 대한 인센티브 재원으로 사용하는 것입니다. 김대중 정부에서는 중앙행정 권한의 지방이양을 국정개혁 100대 과제 중 하나로 채택하고 1999년 1월에 [중앙행정 권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률]을 제정하여 대통령 소속 지방이양추진위원회를 출범했다. 이는 기존의 총무처 산하의 정부조직관리지침에 의거하여 구성된 민관합동 기구인 지방이양합동심의회의 권한과 위상을 진일보시킨 제도적 변화였으며, 중앙과 지방간 기능 배분의 전기를 마련했다고 평가된다. 그러나 실제 권한이양의 실적은 그리 높지 못했고, 단위 사무 위주의 안건심의 방식으로 말미암아 중요한 기능의 이양이나 중앙과 지방간 실질적 기능 재배분이라는 성과는 거둘 수가 없었다. 한편 김대중 정부에서도 특별지방행정기관의 정비작업을 시행했는데, 정부 조직개편 심의위원회의 결정에 따라 중앙정부 기능의 지방 및 민간이양을 적극 추진하도록 방침을 정했다. 그러나 김대중 정부가 추구한 특별지방행정기관의 개편은 분권화 개념에 입각한 전면적 지방이양이 아니라 행정의 효율화를 위한 조직개편의 측면이 강했다고 할 수 있다. 그렇다면 실효성 있는 지방이양을 위해 앞으로 어떤 과제를 풀어가야 할 것인가? 첫째, 실제 법제화로 이어지는 지방이양의 추진이다. 1991년 지방이양 합동심의회가 만들어진 이후 지금까지 중앙사무를 지방으로 이양하는 작업은 지금까지 계속되어 왔다. 그러나 중앙권한 지방이양이 피부로 체감된다고 하기는 어렵다. 가장 큰 이유는 위원회에서 아무리 열심히 지방이양을 위한 결과물을 내놓아도 행정부처의 적극적인 노력과 이에 따른 법령의 개정이 뒤따르지 않으면 헛수고에 지나지 않기 때문이다. 따라서 대통령의 지방분권에 대한 의지가 행정부처에게 분명하게 전달될 필요가 있다. 또한 국회에서도 지방이양 관련 법률개정을 위한 진정한 의지가 있어야 하고 지방이양의 법제화를 담당하기 위한 상설특별위원회가 설치되고 여기에 법률안 심사권이 부여돼야 한다. 특별법(제9조 사무 배분의 원칙)에 따르면, 지역주민 생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 기초자치단체에서 처리할 수 있도록 사무를 배분해야 한다는 원칙이 있습니다. 이는 결국, 자치분권이 주민들의 실생활 개선과 이어지기 위해서는, 주민의 요구사항을 가장 잘 파악할 수 있는 지방자치단체에 일차적으로 권한이 배분돼야 한다는 것입니다. 또한 이번에 개정된 특별법은 위원회가 읍면동 단위 주민자치 기반 및 주민 의견을 수렴·심의하도록 했고, 지역단위 의견 수렴을 위한 지역별 협의회를 설치하도록 명시하고 있습니다. 중앙정부와 지방자치단체 간 분권도 중요하지만, 이처럼 광역자치단체와 기초자치단체 간의 분권 역시 중요하므로, 권한 배분과 함께 이러한 제도들이 견실하게 뿌리를 내릴 수 있도록 위원회 차원의 노력을 기울여 나가겠습니다. 중앙권한의 지방이양이 필요한 논리는 명확하다. 지방정부가 주민들에게 보다 가까이 있어서 주민들의 실제 필요와 기회를 보다 잘 알고 있기 때문에 주민들에게 보다 적합한 서비스를 제공해줄 수 있다는 것이다. 보다 구체적으로 주민들은 그들이 받는 서비스에 대한 대가로서 세금을 지불하기 때문에 지방정부의 공무원들은 보다 효율적으로 일하도록 강하게 동기 부여될 수밖에 없으며, 세금과 서비스가 바로 연결되므로 지방공무원들은 그들이 필요로 하는 자원을 동원하는 데도 보다 수월할 것이라는 것이다. 즉, 지방분권화를 통해 보다 민주적이고 참여적인 정부를 지향할 수 있고, 공공서비스와 주민의 서비스 수요를 일치시킴으로써 지방정부의 정치지도자가 유권자에 대해서 대응성과 책임성을 확보해 나갈 수 있으며, 궁극적으로 지역개발에 최선을 다하게 된다는 것이다. 우선 우리나라의 국가의 성격(국가형태)을 규정하고 그 안에서 지방분권의 기본이념 및 방향을 국가체제와의 관계 속(국정운영 : 국가-지방관계)의 큰 틀 안에서 제시해 주고, 그에 따른 하위 목표 및 원칙들이 제시돼야 한다. 예컨대, 우리나라 지방분권의 기본논리는 제헌헌법의 정신에 따른 자유민주주의체제를 기본으로 하는 단일국가체제의 틀 속에서 작동해야 한다. 왜냐하면 우리나라는 실질적으로 정부수립 후 제헌헌법 이래 단일국가체제를 유지해온 민주공화국이기 때문이다. 요컨대, “우리나라는 ‘대한민국 공화국의 불가분성(indivisibilité de la République Corée)’과 주권불가분성(indivisibilité de la souveraineté)에 기초하여 국가의 단일성 원칙을 존중하는 지방분권화이어야 한다”는 사실을 밝혀줄 필요가 있다. 왜냐하면 어떤 정치세력도 자치의 영역을 확대한다는 혹은 훗날 북한과의 통일을 준비해야 한다는 미명하에 대한민국 주권을 나누어 가지려는 위험을 차단하고 국가의 단일성(통일성) 내에서 지방자치단체의 다양성을 확보해 나가는 지방분권 국가임을 천명해야 할 것이기 때문이다.