이민정책의 국제비교

경제위기가 시작되면서 내국인과 이민자가 얼마나 스페인을 떠났는지를 보여준다. 2007년 경제위기가 시작되기 직전에는 이민자 유출보다는 유입이 훨씬 더 많았으며, 순이민(net migration)의 수는 2010년까지만 해도 긍정적이었다. 2011년부터 이민자 유입보다는 유출이 더 많았으며, 내국인의 해외 유출도 빠르게 증가하여 2011년 5만여 명에서 2012년에는 7만 명을 넘었다. 독일, 프랑스 등 다른 유럽국가로 떠나는 내국인들은 주로 고학력 젊은 층으로서 이러한 두뇌유출이 향후 스페인 경제가 회복되면 우수인력 부족 문제를 가져올 수 있어서 우려가 크다(Hazan, 2014). 스페인에서는 이민자 통계를 지방정부에 등록한 이민자를 기초로 산출한다. 이민자들이 지방정부에 등록을 할 때 그들의 법적지위를 문제 삼지않으며, 지방정부에 등록되어 있어야 의료 및 교육서비스를 받을 수 있기 때문에 불법체류 중인 이민자들도 대부분 등록을 하게 된다. 스페인통계청(National Institute of Statistics : NIS)은 지방정부에 등록된 이민자 수를 합산하여 이민자 통계를 발표한다. 1998년에 발표한 이민정책 실행계획(the first programmatic plan on policies of immigration and aliens in the territory of the state)에서는 통합(integration)을 ‘차이를 차별하고 않고 포용하는 과정(a process of non-discrimination and inclusion of differences)’으로 정의하고 있다(Melchionda, 2011: 137). 이민자도 내국인과 같이 동등한 처우를 받을 권리를 갖는다는 관점은 이탈리아 이민법제와 정책의 변화 가운데도 상당히 일관되게 유지되었다. 같은 맥락에서 이민자의 가족결합권, 교육접근권, 의료 및 사회보장접근 등에 있어서 비교적 진보적인 입장을 갖고 있다. 이러한 이민통합의 정책기조는 2009년 안보법(Security Law, Law 94/2009)이 제정되면서 약간 변화한다. 이민자 ‘통합’에 대한 이해도 차이를 존중하는 차원을 넘어서 이민자가 이탈리아에 적응하기 위해 노력해야 한다는 점을 강조한다. 안보법에서는 ‘통합’을 ‘헌법에서 중요시하는 가치를 존중하면서 경제, 사회, 문화생활에 참여하고자 서로 노력하면서 이탈리아국민과 외국인의 공존을 증진하는 과정’으로서 정의한다(Melchionda, 2011: 137). 이러한 통합을 이루기 위해 2010년 6월에 “통합 계획(Integration Plan: Identity and Encounter)”을 논의하였다(Salis, 2012: 26; Villosio and Salis, 2012: 184). 이 계획의 세 가지 주요 개념은 정체성, 만남, 그리고 교육이다. 이를 ‘이탈리아식 통합모델’ 또는 ‘개방적 정체성모델(Open Identity Model)’이라고도 칭하는데, 국민정체성에 대한 확고한 인식을 기반으로 서로 만나고 소통하는 것을 강조한다. 2009년 안보법에서는 이민자 통합을 촉진하기 위한 여러 가지 제도들을 추가하고 있다. 예를 들어, 거주허가를 신규로 받거나 갱신하고자 하는 모든 이민자들은 이탈리아어 지식과 이탈리아 사회의 법과 제도의 기본원칙 등에 대한 충분한 지식을 얻고자 노력하겠으며 시민권 가치와 통합의 헌장(Chart of citizenship value and integration)을 존중하며 미성년 자녀의 교육에 헌신하겠다는 통합서약(integration agreement)을 해야하며, 이는 2011년 9월부터 시행에 들어갔다(Salis and Villosio, 2013: 178). 그리고 이탈리아에서 언어강의 수강, 대학교육이나 직업훈련 참여, 건강보험등록, 창업, 자원봉사 단체활동 참여, 주택 임대계약 등으로 나타나는 통합 노력에는 포인트를 부가하고 범법행위 등은 포인트를 감점하는 식으로 통합포인트제를 운영하여 거주허가갱신시 적용하겠다는 것이다(Villosio and Salis, 2012; Salis and Villosio, 2013). 스페인 정부는 신규이민자의 정착을 돕기 위해 1994년 ‘이민자사회통합계획(the Plan for the Social Integration of Immigrants)’을 수립하였다. 이 계획의 목표들이 모두 실현되지는 않았지만, 이후 스페인 이민자통합정책에 큰 영향을 미친 두 사업으로 ‘신규이민자통합포럼(the Forum for the Integration of New Immigrants)’과 ‘의회이민관측소(the Permanent Observatory of Immigration to Spain)’가 있다. 포럼은 신규이민자들이 포럼에 참여할 대표자를 선출함으로써 이민자의 시민참여를 촉진시켰고, 의회이민관측소는 이민자 유입 및 통합정책 개발에 활용할 연구들을 지원했다. 이러한 활동은 자치주와 자치도시에서도 진행되었다. 스페인에서 이민자 통합이 본격적으로 정치적, 사회적 쟁점으로 등장한 것은 2000년 Law 4/2000 이민법 개정 이후이다. 이민자 통합의 주요정책수단은 2007년에 사회민주당 정부가 수립한 ‘시민권과 통합에 대한 전략적 계획(the Strategic Plan on Citizenship and Integration: PECI)’ 3개년 계획이다. 이 계획의 주목적은 신규이민자들에게도 동등한 권리를 부여하는 정책을 통해 사회통합을 촉진하는 것이다. 통합계획의 내용 중에는 스페인 헌법에서 명시한 상호성의 원리(the principle of reciprocity)를 조건으로 비EU 시민들에게도 지방선거에서 투표권을 부여할 것을 담고 있다. 이 3개년 통합계획은, 1차 계획은 2007～10년, 2차 계획은 2011～14년 기간동안 시행되었다. 이민자 통합정책을 위한 현행 제도적 틀을 갖춘 것은 이민법 Law 2/2009 개정에 와서이다. 2009년 개정법에는 연방정부, 지방정부, 시민사회 간 협력에 의한 다층적 거버넌스를 명시하고 있다(Pasetti, 2014). 자치지방이나 자치구 차원에서도 자체적으로 이민자 통합계획을 수립하여 시행하기도 한다. 통합계획에서는 11개의 주요정책 영역을 구분하고 각 영역별 목적을 설정하고, 예산수립 및 집행을 한다(Pasetti, 2014): ①초기정착(reception) ②고용과 경제발전 ③교육 ④건강 ⑤사회서비스와 통합(inclusion) ⑥이주와 개발 ⑦평화적 공존 ⑧평등대우와 차별철폐 ⑨젠더 ⑩참여와 시민교육 ⑪아동, 청년과 가족. ①-⑥은 특화된 영역(specific areas)이고, ⑦-⑪은 여러 분야에 걸쳐있는 영역(cross-cutting areas)이다. 신규이민자의 초기 정착을 위해 언어교육, 시민교육, 다양성 이해증진을 위해 회사에서의 다양성관리 프로그램, 이웃간 상호문화공존 촉진 프로그램, 공무원을 위한 다양성 훈련프로그램 등이 자치지방, 자치주정부 차원에서 다양하게 진행되고 있다. PECI 1차, 2차에서 공통적으로 교육, 고용과 경제발전, 그리고 reception 정책이 전체 예산의 80%를 차지한다.