사회협약정치의 역동성

한국에서 사회협약정치가 정상적으로 작동하지 못한 것은 정부의 보상 능력의 결여와 무관하지 않다. 다시 말하면 IMF 관리체제 이후 상시 구조개혁 과정에서 발생한 시장 실패자 혹은 낙오자들에 대해 보상을 하기 위한 사회정책 프로그램이 마련되지 못한 것이 사회협약정치의 작동을 어렵게 하는 요인으로 작용했다. 한국의 복지정치는 그동안의 사회복지 스킴의 제도적 확대에도 불구하고 근본적인 복지 패러다임의 전환을 경험하지 못했다. 이런 점에서 사회협약정치의 정상적 작동은 경제사회(economic society)의 제도화를 요구한다. 경제사회에서 노동자들의 사회경제적 권리가 사회협약정치의 정상적 작동에 필수적인 요소이다. 이것은 서유럽 국가들의 사회협약정치가 경제사회에서 복지민주주의의 의해 뒷받침되고 있다는 사실에서 검증되고 있다. 물론 경제사회에서 공정한 경쟁의 룰에 기초한 건전한 시장경제를 통한 경제효율성 제고는 복지민주주의의 실현에 필수적이다. 따라서 한국 정부는 시장경제의 활성화를 위한 법과 제도를 수립해야 하고 그것들을 집행하는 데 있어 중립적인 조정자· 감시자 역할을 수행해야 하며 재정적 차원에서 국제경제력 향상을 위한 기술혁신을 지원해야 한다. 1800년 아일랜드는 영국에 통합되었다. 이에 따라 19세기 말까지 아일랜드에는 노조, 정치 및 산업관계에 있어 영국화가 진행되었다. 노조연맹은 1894년에 등장했는데 당시 52개 노조가 영국의 노동조합회의(TUC)의 패턴에 따라 노동의 회로서의 아일랜드노동조합회의(ITUC)를 창립했다. 1900년 무렵 아일랜드 노조의 75%가 영국 노조에 귀속해 있었다. 이 같은 영국화는 노동조합의 분파주의를 가져왔으며 단체교섭 및 산업관계에 국가개입의 최소화가 자율적인 노사 관계에 필수적이라는 믿음을 일반대중에게 확산시켰다. 1919～22년 사이에 국가독립투쟁이 전개되었다. 이 기간에 반정부적인 Fianna Faˊil을 설립함으로써 영국 통치로부터 벗어나려는 정치세력도 있었다. 특히 Fianna Faˊil은 정치적·경제적 민족주의에 사회적 급진주의를 배합하며 반영운동을 전개했다. 이런 투쟁에 힘입어 약 430만 인구를 가진 서유럽 소국 아일랜드는 오랜 세월의 영국 식민지 통치를 청산하고 1922년 영국으로부터 독립을 쟁취하는 데 성공했다. 그러나 아일랜드의 인구 약 20%는 현재 영국의 한 주(province)로 남아 있는 북아일랜드로 분할되는 희생을 치렀다. 무엇보다도 아일랜드의 식민지 유산은 비참했다. 아일랜드 정부는 1991에 ‘경제사회 진보 프로그램(Programme for Economic and Social Progress: PESP)’(1991～94)이라는 사회협약을 채택했다. PESP는 임금인상률에 관한 합의와 함께 근로자의 경영참여, 장기실업자 및 시간제 근로자의 보호 등을 규정했다. 1989년 경제가 회복단계에 접어들기 시작했지만 실업률은 1993년까지 여전히 높은 상태에 있었다. 따라서 사회적 파트너들이 실업에 대해 충분한 관심을 두지 않는다는 불만이 분출했다. 이에 대한 반응으로 정부는 1993년 국가경제사회포럼(National Economic and Social Forum: NESF)을 설립하여 사회적 파트너십에 대한 관심과 의지를 심화시키고자 했다. NESF의 회원은 전통적인 사회적 파트너(노사정) 외에 농민단체, 정당 대표, 그리고 실업자·청년·여성·장애인·빈곤층 등을 대표하는 자발적 결사체를 망라했다. PNR에서 노사정 3자 중앙조사위원회(Central Review Committee)가 설립되었다. CRC는 PNR에서부터 PCW에 이르기까지 국가적 합의의 이행을 감독·감시했다. 특히 사회협약의 충족 여부, 그리고 합의의 조건에 대한 각 주체의 준수 여부 등을 감독·감시했다. CRC는 또한 합의에 대한 사회적 파트너들의 관심과 의지를 강화시키는 상호 토론의 장이었고 노조원들은 이를 정부 각료들 및 고위 관료들과 접촉할 수 있는 기회를 제공하는 것으로 인식했다. CRC는 후에 모든 사회적 파트너들이 참여하는 ‘파트너십 2000 감시위원회(Partnership 2000 Monitoring Committee)’로 대체되었다. 나아가 1993년에 국가경제사회포럼(NESF)의 설립은 심의과정에서 전통적인 사회적 파트너들 외에 참여의 폭을 넓히는 시도였다. 또한 그것은 파트너십을 통한 공공정책협의 과정의 중요한 혁신으로 평가되었다. 스웨덴 노동운동의 조직적 기틀은 19세기 말에 정치시장 및 노동시장 양 영역에서 확립되었고 20세기 초의 급속한 산업화와 더불어 비약적인 성장을 이루었다. 우선 정치적 영역에서 사민당(SAP)이 1889년에 결성되었다. 사민당의 공식적 목표는 “의회주의적 절차를 통해 정치권력을 장악하여 자본주의를 사회주의 사회로 변혁시킨다”는 것이었다. 그 후 사민당의 조직력과 득표력은 증대되어 1914년에는 원내 제1당의 위치로 부상했다. 노동시장에서도 1898년 전국적인 정상조직인 스웨덴노동조합총연맹(LO)이 결성되었다. 이에 따라 LO는 결성 당시부터 사민당과 이념적·조직적·인적·재정적으로 긴밀한 조직적 연대를 맺었다. 예컨대 LO의 조합원들은 대부분 사민당원이 되는 경향을 보였다. 사민당과 강력한 연계를 구축한 LO는 1902년 선거법 개정과 의회주의를 요구하는 총파업을 단행 했다. 초기의 이러한 LO의 전략은 경제투쟁보다는 정치투쟁에 맞추어 모든 노동자들의 참정권(보통선거권 등)을 요구하며 전국적인 파업을 시도하는 데 역점을 두었다. 이 같은 노동계급의 도전에 효과적으로 대응하기 위해 자본가들은 1902년에 스웨덴사용자총연맹(SAF)을 결성했다. 사민당은 1929년에 발생한 경제 대공황을 계기로 정권장악에 성공한다. 국제 시장의 의존도가 높은 스웨덴 경제는 대공황 이전 시장 원리에 기초한 자유주의 경제정책(사기업 활동에 대한 제약 해소)에 의해 활발한 자본축적을 가져왔지만 그 후유증으로 인플레이션과 대량실업이란 경제위기가 대공황이란 최악의 상태로 이어져 노동운동의 폭발적인 고양을 불러일으켰다. 이런 와중에서 사민당이 1932년 선거에서 사민주의적 개혁정책을 표방함으로써 42% 지지를 얻어 집권하는 데 성공한 것이다. 이 같은 사민당의 정치적 승리는 결국 막강한 중앙집권적인 LO의 튼튼한 지렛대 역할에 의존한 것이었으며 역으로 LO의 세력은 사민당의 집권에 힘입어 더욱 강화되었다. 사민당 정권은 정통 사회주의를 포기하고 케인주의에 입각한 국가개입주의를 경제운용의 기본원리로 채택했다. 1950년대 후반 총선에서 크게 승리한 사민당은 정부의 위상을 강화시킨 가운데 ‘예비차원의 정책협의(Preparation-policy concertation)’가 도입되었다. 이는 이익집단들이 정부의 각종 특별위원회에 참여하여 정부의 입법안에 대한 코멘트, 경제정책에 대한 합의를 이끌어내는 것을 의미한다. 이 같은 특별위원회 시스템은 스웨덴 정치 모델의 가장 핵심적 제도였다. 특히 수상 관저인 하프순트(Harpsund)에서 연례회의(하프순트 민주주의)를 통해서 이루어졌다. 1955～64년 동안 지속된 이 회의에는 경영계, 농민, 노조, 협동조합 운동의 주요 조직들의 지도자들이 참석했다. 이 같은 예비차원의 정책협의체인 특별위원회는 1970년대 초에 ‘하가 타협(Haga compromises)’, 1984년의 ‘로젠바트 합의(Rosenbad agreement)’, 1990년대에는 ‘렌베르크 합의(Rehnberg agreement)’ 등을 이 끌어내기도 했다.