국가위기 양상의 변화와 대응방향

북한은 2009년 4월 장거리 로켓을 발사했다. 이는 비록 실패한 발사로 드러났지만, 발사체가 3,800km를 날아감으로써 북한의 미사일 기술이 계속 진보하고 있음을 보여주었다. 한 달 후 5월, 북한은 2차 핵실험을 감행했다. 한국과 미국을 비롯한 국제사회가 일제히 비난 성명을 냈다. 미국은 하와이에 있는 방어 미사일 이동계획을 발표하는 등 가시적으로 군사조치를 취할 기세였으나 대외적으로는 아프가니스탄 문제, 대내적으로는 의료보험 개혁 등의 정치사안에 우선순위를 두면서 북한 핵문제 해결에는 깊은 관심을 보이지 않았다. 그 사이 미국 정부 일부에서는 2차 핵실험 징후를 사전에 탐지하지 못한 정보기관에 대한 문책이 있었고, 일각에서는 사이버 대응훈련(Cyber Storm)에 한국과 일본을 포함시키겠다는 계획도 발표되었다. 이러한 상황에서 북한은 그동안 간헐적으로 시험하던 미사일을 7월 초에 잇달아 발사하기 시작했다. 미국의 독립기념일인 7월 4일에는 7발을 발사했고 약 4만여 대의 좀비 컴퓨터를 동원한 DDOS 공격도 감행했다. 2012년 12월 12일, 한국의 대선 직전에 북한이 장거리 로켓을 발사했다. 사정거리가 대폭 늘어난 로켓 발사를 통해 북한이 대륙간탄도미사일 개발을 지속하고 있음을 알렸다. 국제사회는 일제히 북한의 로켓 발사를 비난했고, UN 안보리 제재결의가 성사되었다. 그러나 각국의 정치적 관심은 이내 곧 국내문제로 옮겨져 미국은 재정절벽 논의에, 한국은 박근혜 정부 출범에 촉각을 세웠다. 이러한 와중에 북한은 2013년 2월 12일 3차 핵실험을 감행했다. 이 날은 미국 오바마 대통령의 국정연설 하루 전이자 한국 신정부 출범을 앞둔 날이기도 했으며 설날 연휴가 끝나는 시점이기도 했다. 북한은 3차 핵실험에 대한 국제사회의 제재결의가 이루어진 3월 초부터 단거리 미사일 발사 등의 위협을 계속하였고 정전협정 폐기, 전쟁 상황 간주 등으로 위협하며 전쟁 분위기를 조성하였다. 이어 3월 20일에 북한은 방송사 및 금융기관에 대한 사이버 공격을 감행했다. 악성코드로 PC를 감염시켜 마스터 부트 레코드(Master Boot Record)를 손상시킴으로써 부팅이 안 되고, 논리 드라이브에는 손상을 입었으며, PC 4만여 대의 문서 등 데이터가 삭제되었다. 본 논문은 위기 및 위기관리에 관한 개념적인 차원에서의 혼란이 존재한다는 논의를 시작으로 하여 위기관리에는 크게 전통안보 위기관리와 재난 관리라는 두 영역이 있음을 설명했다. 이 과정을 통해 안보위기와 재난이 위기관리라는 틀 안에서 공존하지만 문제에 대한 해결책을 강구하는 시각이 상이할 수 있음도 논의했다. 또한 현대사회의 위기양상이 변화하고 있으며, 특히 한국에서의 위기발생 양상은 더욱 그러하다는 점을 강조하였다. 더불어 북한이 전통적 수단과 비전통적 수단을 결합하여 위협하고 있으며, 전통안보 분야의 위기와 재난이 중첩되어 발생함으로써 결과적으로 국가위기관리체제가 과부화되는 상황을 부각시켰다. 이러한 새로운 도전에 대해 한국의 위기관리체제가 때로는 무기력한 모습을 보인다. 정책조율기능 미비, 위기관리시스템의 형식화, 비상대비와 연결되지 못한 위기관리, 외형적 위기관리체제 설계에 집중되는 현상 등이 문제가 되었다. 21세기에 들어 위기관리 시 조율과 정보공유의 필요성이 매우 중요하게 인식되기 시작했다. 특히 부처 간 협조 메커니즘이 정상적으로 작동되었더라면 9.11 테러를 미연에 방지할 수 있었음이 사후조사로 드러났기 때문이다. 이와 관련하여 달(Dahl)은 미 연방정부가 낡고, 위계적이고, 연통형 혹은 사일로(stove-pipe 또는 silo)와 같은 조직이며, 따라서 연방정부 내 횡적인 의사소통이 원천적으로 봉쇄되어 있고, 노력의 통일(unity of efforts) 혹은 전 정부적 접근(a whole-ofgovernment approach)이 불가능하다고 평가했다(Dahl, 2007, pp.1-23). 다수의 미국 학자들은 미 행정부 내 안보정책 관련 부처 간 협조메커니즘인 국가안전보장회의(NSC)만으로는 국방･안보 정책의 효율적 조정이 어렵다고 평가한다. 1946년에 제정된 미국 국가안보법(NSA of 1946)에 의해 만들어진 NSC는 법령으로 고정된 조직이 아니고, 대통령이 상황에 따라 유동적으로 NSC 조직을 변화시킬 수 있는 권한을 가진다. 네트워크 이론은 현대 정부가 당면한 제 정책문제가 복잡하고 다차원적이어서 하나의 정부부처, 더 나아가 정부 홀로는 해결할 수 없는 경우가 많다는 점을 강조한 다. 앞서 지적하였다시피 최근 ‘포괄안보’ 개념이 적용되어 국가 위기의 하위개념인 국방 및 안보 차원의 위기에는 전통적 안보위협으로 인식되는 군사위협 외에 테러, 초국가적 위협, 대규모 재난, 인권유린 등이 포함된다. 따라서 포괄안보 개념하에 수립된 정책은 일개 부처, 더 나아가 정부만의 노력으로는 달성하기 어려운 과업이 된다. 이처럼 복잡하고 다차원적 정책문제를 해결하기 위한 이론적 돌파구를 모색함에 있어 네트워크 이론이 시사하는 점을 살펴보자. 현대 국가가 당면한 복잡하고 다차원 적이며 무정형인 정책문제의 해결을 위해 현대 사회과학이 제시한 대안은 네트워크를 통한 문제해결이다. 이와 같은 맥락에서 데닝은 신속한 다조직 간 네트워크 형성의 중요성을 강조한다(Denning, 2006, pp. 15-20). 안보･국방 분야에서 가장 많이 연구되고 인용되는 위기관리 사례는 쿠바 미사 일 위기 사례이다. 조지(George)는 위기관리에 관한 외교논리(diplomatic logic)와 군사논리(military logic)가 경합할 때 이를 어떻게 효과적으로 조정하여 정책목표를 달성할 것인지에 주목하였다. 즉, 안보위기 시 위기상황이 전쟁으로 이어지지 않게 하기 위한 외교논리와 군사논리가 다를 가능성이 있고, 이에 따라 정책수단과 대응 강도에 대한 선호에도 차이가 있을 수 있다. 따라서 위기관리 상황에서는 이러한 상이한 관점을 효과적으로 조정하여 소기의 정책목표를 달성할 수 있어야 한다(George, 1991). 또한 국가를 하나의 합리적인 행위자로 간주하고, 외교논리와 군사논리가 경합하는 상황에서 고도의 ‘전략’을 채택할 필요성을 강조하기도 한다. 예컨대, 위기의 고조 국면에서 의도적인 휴지기(pause)를 조성하여 상호 간의 득실을 따져 보는 시간을 갖는다거나 반대로 위기 고조(escalation)를 허용하여 의도적으로 극한 상황으로 몰아감으로써 문제의 일괄해결을 도모할 수도 있다(부형욱, 2009b, pp. 1-9) 현재 한국의 국가위기관리를 위한 통합지침은 대통령 훈령인 ‘국가위기관리 기본지침’에 의거하며, 위기별 임무수행은 상위규범인 법령에 의해 규정된다. 이러한 까닭에 위기관리 관련 개념에 혼란이 유발되고 있다. 한국의 위기관리가 전통안보와 재난으로 대별되는 만큼 개별 법령들은 전시･평시 상황 여부, 군사･비군사 상황 여부를 구분하고 있다. 이는 통합조치를 요구하는 실제 상황 관리에 어려움을 준다. 위기관리 관련 기구 및 조직도 무질서하게 난립하고 있다. 이들 조직이 관장하는 자원도 전시대비 자원, 민방위 자원, 국가핵심기반 보호 자원 등으로 구분되어 효율성과 통합성이 저해된다. 최근 추세가 위기관리 및 비상대비 관련 포괄체제를 지향하고 있음을 감안하고 ‘全 위험 접근(all hazard approach)’이라는 지도원리를 표방하는 미국의 국토안보부에 주목해볼 필요가 있다.