지역고용정책은 청년실업 해소의 대안일 수 있는가 서울시 청년고용정책의 한계와 가능성

한편 한국의 지역고용정책은 중앙정부의 고용정책 기조에 따라 인력의 형성과 배분에 기반하여 설계되었다. 전현중 외(2008)는 지역고용정책이 주체의 차이로 구분된다고 설명하였다. 즉 지역고용정책의 주체는 ‘지방자치단체 및 지역의 고용 관련 단체와 기구’이며 지역고용정책은 이들이 지역고용문제 해결을 위해 펼치는 다양한 정책을 일컫는 것으로 간주한다. 반면 전명숙(2010a)는 지역고용의 주체를 한정하는 것에 문제를 제기하고, 지역고용정책을 “중앙정부와 지방자치단체 그리고 지역 내 고용 관련 기구가 주체가 되어 수립된 다양한 지역고용 관련 정책”으로 정의하고 있다. 다시 말해, 광의의 개념은 “지역의 고용 문제 해결과 관련이 있는 다양한 노동시장정책, 인력개발정책, 임금정책은 물론 노사관계 내지 노동복지정책 등을 포괄적으로 포함”한다. 협의의 개념은 “지역의 고용문제 해결과 관련이 있는 고용의 유지, 안정 및 확대와 실업자에 대한 생계의 보조, 실업자의 재취업에 관련되는 일련의 정책”이다(전명숙, 2010b: 33). 지역고용정책으로서 서울시 청년고용정책을 분석하기 위해서 지역고용정책의 특성에 대해서 명백히 정의할 필요가 있다. 먼저, 지역고용정책의 속성으로 첫째는, 앞서 살펴본 바와 같이 정책의 주체가 지역과 지방자치단체에 있다는 것이다. 지역고용정책은 지방자치단체가 중 앙정부와 구별되어 자율적으로 추진하고 있는 정책이어야 한다. 즉 정책의 주체가 지방자치단체이면서 정책의 전달체계 역할뿐만 아니라 정책의 설계와 운영에 있어서 주된 권한을 행사해야 하는 것을 의미한다. 이를 위해서는 행정적․재정적 결정권이 지방자치단체에 집중되어야 하며, 중앙정부의 지나친 간섭과 통제를 받지 않고 권한을 행사할 수 있어야 한다(차주현, 2011). 둘째, 정책의 예산이 지역과 지방자치단체에서 자율적으로 조정됨으로써 고용정책이 중앙정부와 독립적으로 이루어질 수 있다는 것이다. 지역자치단체는 자주 재정이 확보됨으로써 독립적인 정책 행사가 가능하며, 지속적인 지역발전과 지역주민들의 요구를 반영할 수 있다(강남호, 2011). 지역고용정책의 독자성이 정책 예산의 독립성으로 단정 지을 수는 없지만, 예산에 기초한 정책분석을 통해 지역고용정책이 지방자치단체가 중앙정부의 간섭 없이 자율적으로 운영되고 있는지는 일정 부분 진단해 볼 수 있다. 한국의 청년실업과 청년고용 문제가 심각해지고 있는 가운데 중앙정부의 고용정책은 한계를 드러내고 있다. 본 연구는 청년실업 문제 해결에 있어 지역고용정책의 가능성을 검토하기 위해 서울시 청년고용정책을 구체적으로 분석해보았다. 이를 위해 지역고용정책 필요성과 지역고용정책의 개념 및 특성을 이론적으로 검토하고 분석틀을 도출하였다. 다음으로 서울시 청년 노동시장 현황과 문제 및 원인을 살펴봄으로써 서울시 청년 노동시장의 특성을 확인하고, 구체적으로 살펴보았다. 마지막으로 지역고용정책이 청년실업 해소의 대안이 될 수 있는가에 대해 서울시 고용정책 사례를 통해 (1) 정책의 주체성, (2) 예산의 독립성, (3) 노동시장 수요와 공급과의 정합성, (4) 지역단위의 정책 전달체계 연계성의 네 가지 측면에서 분석하였다. 이를 통해 서울시 청년고용정책이 지역고용정책으로 지니는 속성과 한계를 분석해보고, 지속 가능성을 점검해보았다. 청년 대상의 지역고용정책으로 서울시 청년고용정책에 대한 평가는 앞으로 한국의 청년노동시장 문제를 해결하는 데 있어 지역고용정책의 가능성을 재고 하고 정책을 발전시키는 데 중요한 함의를 줄 수 있을 것으로 판단된다. 특히 청년실업 문제가 지속되고 있는 가운데, 기존의 중앙정부의 청년고용정책이 가지는 한계에 대한 대안으로 청년 대상 지역고용정책을 구체적으로 분석하고 대안으로서의 가능성을 논의해보는 것은 의미가 있다. 이를 위해 본 연구는 먼저 지역청년고용정책 필요성에 대해 선행연구를 통해 비판적으로 논하고, 이를 바탕으로 지역고용정책의 개념과 분석틀을 도출한다. 특히, 본 연구는 한국에서의 지역고용정책의 개념과 범위를 검토하고 ‘지역고용정책’ 분석틀을 명확히 하는 데 중점을 두었다. 다음으로 서울시 청년 노동시장의 특징을 파악하고 서울시 청년고용정책을 지역고용정책 유형에 따라 분류하고 이를 다시 속성에 따라 분석한다. 이를 바탕으로 서울시 청년고용정책을 분석하고, 한국 청년고용정책의 대안 가능성을 논하고자 한다. 서울시 청년고용정책에 대한 평가와 가능성 검토는 지역고용정책 논의의 확대뿐 아니라, 청년노동시장 문제를 해결하기 위한 다각적인 차원의 정책을 앞으로 개발하는 데 있어서도 함의를 줄 수 있다. 여러 지방자치단체 중에서도 서울시는 한국의 17개 시도 중 20~34세 청년인구 비율이 2016년 기준 22.9%로 가장 높으며, 2015년 1월 청년기본조례를 17개 시도 중 가장 먼저 제정하였다는 특징을 지닌다. 구체적으로, 서울시 청년고용정책은 2011년 5월『일자리 플러스 서울 프로젝트』를 시작으로 2012년『서울 희망일자리 프로젝트』, 2014년에는『일자리 창출 종합계획』2015년에는『2020 서울형 청년 보장』순으로 발전하고 있다. 중앙정부의 일괄적인 청년실업 대책이 여러 한계를 보이고 있는 가운데, 지역고용정책이 대안으로 기능할 수 있을지에 대한 논의와 관련 정책이 개발되고 있는 것은 긍정적인 변화라고 할 수 있다. 하지만 현 시점에서 지방자치단체들에서 청년실업 문제에 대한 대응으로 개발하고 실행하고 있는 지역고용정책을 구체적으로 분석하고 평가하는 것은 매우 중요하다. 이에, 본 연구는 서울시 청년고용정책 사례를 통해 지역고용정책이 중앙정부 고용정책과 달리 어떠한 속성을 지니며 청년고용정책이 지역고용정책으로서 어떻게 시행되고 기능하는지 분석한다. 이를 통해 서울시 청년고용정책이 지역고용정책으로 청년실업 문제를 해결할 수 있는지 그 가능성을 평가하고자 한다. 서울시는 2013년 1월 28일「청년고용촉진 특별법」에 따른「서울특별시 청년일자리 기본 조례」를 제정하여 청년허브를 구성하였으며, 2015년 청년정책 수립 및 추진을 위한 청년정책담당관을 신설하였다. 이후 서울특별시 청년의 능동적인 사회참여 기회를 보장하고, 자립기반 형성을 통해 청년의 권익증진과 발전을 목적으로 2015년 1월 2일「서울특별시 청년 기본 조례」를 제정하였다. 이를 통해 ‘청년정책’, ‘청년단체’, ‘청년시설’을 정의하고 청년정책에 관한 기본계획을 5년마다 시행하도록 하였다. 『2020 서울형 청년보장』은 서울 청년의회와 서울 청년네트워크 등 거버넌스를 통해 추진되었으며(황덕순 외, 2016) 현재는 청년허브 서울시, 청년정책 네트워크가 정책의 주체이다(서울시, 2015a). 서울시는 청년정책 기본계획 및 연도별 실행계획 수립, 청년정책 추진에 대한 모니터링 등을 맡고 있으며, 주요 소관부서는 일자리정책과 청년정책담당관이다(서울시, 2015a). 청년허브는 청년정책 연구 및 실행지원, 청년활동생태계 조성 등을 맡고 있으며, 서울특별시와 연세대학교가 운영하고 있다. 2013년에는「서울형 뉴딜일자리 프로젝트」를 통해 공공일자리 제공과 함께 직업훈련, 창업, 취업알선 등을 연계하는 방식으로 추진되었다. 2014년에는『일자리 창출 종합계획』을 발표하고 기존의 ‘청년’대상 고용정책을 유지하면서 서울일자리플러스센터 내 청년 특화 고용서비스를 위한 청년취업센터를 설치하고 청년 취업플랫폼을 운영하였다(서울시, 2014). 2015년 11월『2020 서울형 청년보장』이 서울청년회의, 서울청년정책네트워크, 청년정책위원회와 함께 설계됨에 따라 본격적으로 ‘청년고용정책’이 독립적인 정책 프레임을 가지기 시작했다. 서울시『2020 서울형 청년보장』은 청년실업 문제가 특정한 생애주기의 단순히 일자리 감소로 인한 문제라는 의식에서 나아가 총체적이고 사회 지속력을 악화시킬 수 있는 문제로 인식한다. 즉 청년 일자리 문제에서 청년의 삶으로 정책시야를 확장하고 학교에서 일자리로 이동하는 과정에서 발생하는 시기에 제도 밖으로 밀려난 청년들(졸업유예, 미취업, 불안정노동자)에게 초점을 두고자 했다고 볼 수 있다(황덕순 외, 2016).