한반도 평화통일 어떻게 만들 것인가 제네바 합의 이후 20년의 교훈과 과제

오히려 정치군사적 대치와 대결은 그 자체로 평화체제 논의를 통해 해소해야 할 필요성이 존재한다. 북핵문제 해결과 함께 종전선언과 평화협정 체결 등 획기적이고 극적인 평화체제로의 전환은 정치적으로 우선 결심되고 관철되어야 한다. 그럼에도 불구하고 정치군사적 차원의 법제도적인 평화체제 마련이 진행된다 하더라도 이를 가능케 하는 남북관계 차원의 ‘내부적’ 평화가 자리잡지 못하면 평화협정은 사상누각일 뿐이다. 북한 인공기라는 이유만으로 아시안게임 참가국임에도 불구하고 인공기를 내려야만 하는 우리의 현실을 보면서, 북한선수단을 환영하는 플래카드임에도 ‘북한’이라고 썼다는 이유로 철거를 요구하는 북측 사람들을 보면서 과연 지금의 남북관계와 우리 내부의 현실은 평화를 입에 올릴 수 없을 정도로 상호 적대와 분노 그리고 적개심과 오기로만 가득차 있음을 부인하기 힘들다. 작금의 우리 내부 분위기는 평화협정이 당장 사인된다 하더라도 결코 북한과는 평화롭게 공존할 수 없고 기어이 북을 타도하고 제거해야만 직성이 풀리는 위험한 반평화적 상태가 강하게 존재하고 있음을 부인하기 어렵다. 남북 간 교류·협력이 시작된 이후의 남북관계를 회고하면, 경제와 사회문화 분야에서의 교류·협력의 양적 확대가 정치·군사적 신뢰구축으로 이어지지 않았다. 지난 몇년 동안에는 북한의 공세가 더욱 강화되었다. 또 북한은 최근 부쩍 한국 정부의 정책에 대하여 “흡수통일을 실현해보려는...불순한 속내”를 서슴없이 드러내 놓는다고 비난한다. 대화와 접촉을 시작한 지 40년이 지나고, 인적·물적 교류를 시작한지도 25년이 지났다. 그럼에도 불구하고, 남북관계는 여전히 불안정하고 신뢰가 결여되어 있으며 평화공존의 상태도 실현되고 있지 않다. 무엇이 문제인가? 본 논문은 이러한 문제 인식에서 그동안의 남북관계를 남한과 북한이 각기 전개한 정책의 맥락에서 살펴보고, 관계개선과 평화정착을 위한 신뢰구축의 방향을 이론적 관점에서 제시해보고자 한다. 제도화의 필요성에도 불구하고 남북관계의 구조적 현실 때문에 제도화가 지지부진함을 감안한다면 이제 현실에서 작동가능하고 실현 가능한 남북관계의 제도화를 고민해봐야 할 때가 되었다. 구조적 현실을 직시하고 변화된 환경에 걸맞는 보다 효율적이고 생산적인 새로운 남북관계 방식이 요구되고 있음을 인식해야 한다. 포괄적 평화가 도래하기 이전이라도 남북관계의 제도화를 위해 현실 가능한 노력을 기울여야 한다. 탈냉전 이후 남북의 화해협력과 관계개선이 진전되면서 김대중 노무현 정부 시기에 햇볕정책과 대북포용정책에 대한 지지가 증대되었다면 이명박 정부 시기의 극단적인 정면대결과 남북관계 파탄을 겪으면서 지금 국민여론은 厭北과 嫌北 의식이 우세하고 대북 화해협력 자체를 목적으로 하는 것에도 그리 탐탁지 않게 받아들이고 있다. 냉전이 끝나고 탈냉전의 남북관계를 거쳐 지금은 이른바 ‘재냉전’의 남북관계를 맞고 있는 셈이다. 이명박 정부 시기 남북관계 악화는 결과적으로 대북강경정책이 총체적으로 실패했음을 드러내면서도 다른 한편으로는 북한의 강경 맞대응으로 인해 대북 여론의 악화와 북한책임론이 고착화되는 ‘역설적’ 결과를 가져 온 셈이다. 접촉사고를 내고 시비를 가리던 와중에 먼저 욕설을 해대고 손찌검을 하면 한순간에 그가 모든 책임을 뒤집어쓰는 것과 같다. 그러나 지난 남북관계의 역사를 돌이켜보면 법제도적 장치로도 남북관계의 지속적 발전을 자동적으로 보장할 수 없었다. 남북간 합의는 언제든 휴지조각이 되었고 심지어 정상회담의 합의사항마저도 쉽사리 폐기처분되었다. 수많은 합의서에도 불구하고 남북관계는 제도화되지 못했다. 합의문을 넘어 공장과 근로자 등 실물로 존재하는 개성공단마저도 2013년엔 너무도 간단히 폐쇄되고 말았다. 필요성에도 불구하고 도대체 왜 남북관계 제도화는 진전이 어려운 것일까? 모두가 원하는 되돌이킬 수 없는 화해협력과 평화정착의 남북관계 개선은 왜 안되는 것일까? 남북관계의 문제점을 지적하는 많은 논의가 있지만 대부분은 남북관계 진전을 가로막는 근본적 구조적 원인을 분석하기보다는 남북관계 개선을 위해 해결해야 할 각론의 과제를 나열하는 데 그친 경향이 크다. 합의 불이행, 대화의 상시화와 정례화 미흡, 정경분리 미진 등 남북관계 개선에 못미치는 현상들을 형식적으로 진단하는 데 그치고 있다. 개성공단 관리위원회는 개성공업지구법 제25조에 근거하여 2004년 11월부터 2014년 10월 현재까지 총 51개의 사업준칙을 제정하여 시행하고 있다. 이 사업준칙은 북한의 법률체계를 고려할 때 관리위원회의 업무수행을 위한 내부적 지침으로서의 성격을 가질 뿐 독립적인 법규범의 형식은 아닌 것으로 해석된다. 그러나 개성공업지구법과 하위규정 등이 완비되지 않은 상태에서 중앙공업지구 지도기관이 시행세칙을 제정하지 않자 관리위원회가 그 입법공백을 메우기 위하여 위 사업준칙을 제정하여 시행하고 있는 것으로 평가된다. 개성공업지구법, 하위규정, 사업준칙은 현실적으로 규범력을 가지고 적용되고 있으며, 구체적인 내용도 대부분 남한과 사전협의를 통해 제정되고 있다. 그러나 중앙공업지구 지도기관이 제정하는 시행세칙에 대해서는 남북한 사이에 합의가 잘 이루어지지 않아 제대로 시행되지 못하고 있다. 또한, 개성공업지구법령은 내용이 개괄적이고 불명확할 뿐만 아니라 규율하는 규범영역도 매우 제한되어 있어서 양적으로나 질적으로나 남북교류협력을 규율하는 법규범으로서 기능하는 데에는 한계가 있다. 2007년 제정된 개성공업지구지원에 관한 법률은 개성공단사업을 활성화하기 위해 정부차원에서 필요한 각종 행정적·재정적 지원을 가능하게 하고, 개성공업지구에 투자하는 현지기업과 남한주민이 실체법적·절차법적으로 특별한 지원과 보호를 받을 수 있도록 규정하고 있다. 이 법률은 남한법률임에도 북한지역인 개성공업지구에 적용하는 것을 직접적으로 규정하고 있다. 또한, 북한법률에 의하여 설립된 개성공업지구 관리기관에 국가의 행정권한을 위임하고 자금과 인력의 지원 등을 하도록 규정하고 있다. 이 법률은 입법목적, 지역적·인적 적용대상을 개성공업지구 및 그와 직접 관련된 범위로 제한하고 있는 것이 특징이며, 개성공업지구에 진출한 남한주민과 기업에 대한 법적 지원의 근거를 마련하고 있다. 그러나 그 내용이 포괄적이지 못하고 그때그때 현안으로 제기된 사안을 중심으로 제한적이고 열거적으로 규정되어 통일적이고 체계적인 법제도적 장치로서는 한계가 있다는 지적이 있다. 남북관계를 규율하는 북한의 법률로는 북남경제협력법, 개성공업지구법령, 금강산관광지구법령, 사회주의형법 등을 들 수 있다. 북한은 남한의 국가보안법에 대응하는 특별법을 두지 않고 국가안보범죄에 대하여는 사회주의형법을 통하여 규율하고 있다. 즉, 제3장 반국가 및 반민족범죄에서 국가전복음모죄, 반국가선전·선동죄, 조국반역죄, 별법을 두지 않고 국가안보범죄에 대하여는 사회주의형법을 통하여 규율하고 있다. 북한은 2005년 북남경제협력법을 제정하였는데, 북남협력사업의 승인, 남북한 주민의 출입·체류·거주 등 인적 교류, 물자의 반출입과 재산권 보호 등 물적 교류, 노력채용 방법, 세금과 결제방식 등 남북한 사이에 진행되는 경제협력 분야의 전반을 규율 하고 있다. 즉, 이 법률은 남한의 남북교류협력에 관한 법률에 대응하는 것으로 남북한 경제협력을 총괄하여 규율하는 기본법이라고 평가할 수 있다. 북한은 이 법률을 통하여 사회문화협력의 분야를 총괄하여 규율하지 않고 경제협력의 분야만 규율하고 있을 뿐이다. 하지만 남북한 경제협력을 위하여 기본법을 제정한 것은 법치주의에 따라 남북관계를 규율하려는 움직임으로 중요한 의미가 있으며, 향후 남북관계의 법제화와 활성화에 기여할 수 있는 계기가 될 수 있다고 평가된다.