2017년 남북법제 연구보고서

1990년대 중반 고난의 행군기 이후로 본격화된 경제문제와 만성적인 식량난 해결을 위하여 북한 당국은 대외적으로는 개방을 추진하고, 대내적으로는 시장화를 촉진하는 것이 현실적인 방안이다. 그러나 북한 사회에서 이와 같이 경제에서 개방과 시장화는 작금의 김정은 체제를 위협하는 요인이기도 하다. 김정은 시대의 북한은 개혁･개방과 시장화를 통한 경제발전을 이루는 방안과 폐쇄적인 경제정책 기조를 유지하면서 체제의 위협요인을 최소화하는 방안 사이의 딜레마에 봉착해 있다. 김정일 사망 이후 지난 6년간 북한은 국가가 시장을 통제할 수 있는 범위 내에서 시장화 현상을 용인하는 전략으로 경제의 발전과 통제를 동시병행하고 있다. 대표적으로 북한 전역에는 400여 개의 시장이 형성되어 있으며, 이 수치는 지난 10여년 간 크게 변동이 없이 꾸준하게 유지되고 있다. 2011년 12월 17일 김정일의 사망으로 우리 사회에서는 1994년 7월 8일 김일성 사망 당시와 마찬가지로 북한 급변사태가 발생할 것이라는 예측, 군부 집단지도체제가 등장할 것이라는 전망, 후견인(장성택)의 섭정체제로 정치체제가 유지될 것이라는 예상 등 다양한 주장들이 제기되었다. 북한의 급변사태 혹은 군부의 쿠데타 가능성과 같은 사건이 실제로 발생하기 위해서는 정치･경제･사회문화 등의 영역에서 변화가 감지되어야 한다. 북한은 김정은 체제 출범 이후 정치･사회의 영역에서는 기존의 틀을 유지하면서 체제를 공고화해 나가고 있다. 따라서 단기적으로 북한의 정책이 급변하거나 체제의 변화를 기대하기는 어려울 것이다. 하지만 북한은 경제관련 법･제도적인 인프라를 적극적으로 구축하면서 변화된 모습을 대외적으로 선보이고 있다. 북한 당국이 김정일 시대에 이어 김정은 시대에서도 경제에서의 법률을 지속적으로 제정 또는 개정을 하는 것은 만성적인 식량난과 경제문제를 적극적으로 해결하기 위한 목적으로 변화를 추구로 하는 것으로 볼 수 있다. 2012년과 2013년, 2014년 「신년공동사설」에서 북한 당국은 ‘경공업과 농업은 경제 건설의 주공전선’이라면서 경제와 관련하여 농업의 중요성을 강조한바 있다. 북한의 농업과 관련된 전반적인 동향을 파악하기 위해서는 기본적으로 이와 관련된 법제를 분석해야 한다. 북한 체제 특성상 법이 장식적이라는 한계가 있지만 사회의 변화상을 반영하고 있다. 예컨대 북한은 2012년 개정헌법을 통하여 핵 보유국으로서의 지위를, 2013년 헌법에는 12년 의무교육 제도를, 2016년 헌법에서는 국방위원회를 폐지하고 국무위원회를 신설하는 내용을 각각 명시하면서 사회의 변화상을 헌법에 수용하고 있다. 따라서 북한 당국의 농업조치와 관련된 사항은 관련된 법제 분석을 통하여 농업 부문의 변화상을 고찰할 수 있으며, 정책 방향성을 가늠할 수 있다. 이에 본 연구는 북한의 농업과 관련된 법제 동향을 고찰하고, 농업 법안을 평가하고자 한다. 북한의 법제 분석은 문헌 분석을 통하여 김정은 시대의 북한 법제를 이해하고자 한다. 나아가 북한 사회에서 농업 법안이 갖는 의미를 고찰하고, 정치적인 측면, 경제적인 측면, 사회적인 측면에서의 함의를 찾아 볼 것이다. 북한이 협동농장 구성원에게 텃밭의 생산물에 대한 개인소유권을 인정하고 20∼30평을 분배해준 것은, 물론 토지소유권을 인정한 것이 아니고 오직 경작이용권을 협동농장구성원에게 주었을 뿐이기는 하지만 근래 이러한 배분된 텃밭의 면적이 300∼400평까지 확대되기도 한 것으로 알려져 있는데, 물론 이는 개인의 노력을 이끌어내어 농업생산을 증대하려는 시도일 것이다. 북한에는 특이한 형태의 토지이용의 형태가 몇가지 더 있다. 첫째 부대기밭이라는 특이한 것이 있는데, 이는 1980년대에 출현하였으며, 개간되지 아니한 척박한 토지에게 협동농장의 작업반 단위로 개간하여 경작한 토지로서, 텃밭이 개인농가에게 주어진 것이라면 부대기밭은 소집단 단위로 주어진 것이며 둘째 뙈기밭은, 식량부족 심화현상 속에서 개간이 가능한 산지를 개인이 불법적으로 개간 및 경작을 하는 것이 나타났으며, 이러한 것들로부터 생산된 생산물은 개인소유권이 인정되어 농민시장에서 사적인 거래가 이루어지던 관행이 있었는데, 더 나아가 2009년 제정된 부동산관리법에 의하여, 여전히 북한주민 개인에게 소유권이 인정되지는 아니하지만, 관할기관으로부터 허가를 받아 배타적･독점적･계속적 이용할 수 있도록 되었다. 농업생산량은 농경이 근본적으로 일정의 대규모 텃밭농사에 해당하는 조건에서 급증하게 되는 바, 5인, 6인 혹은 7인 가족들이 1헥타르 미만의 토지를 일구게 될 때, 일반적인 경제이론에 따르면 이런 구조는 비효율적이어야 한다. 소위 ‘자유시장주의자들’과 마르크스주의자들은 규모가 효율을 기하는데 필수적이라고 입을 모아 주장했다. 중국, 북한, 베트남(그리고 그들 이전의 러시아)의 마르크스주의자들은 이런 주장에 따라 수백만명의 노동력을 강제로 집중시키는 등 가족 농지를 대규모 집단 농장으로 바꾸었다. 현실적으로 효율의 문제는 어떤 결과를 기대하는지에 좌우된다. 자본주의식 대단위 농장은 투자 자본에 대비하여 가장 높은 수익을 창출할 수 있다. 그러나 이는 개발도상국에 적합한 농업적 ‘효율’ 이 아니다. 노동력이 넘치는 개발 초기단계의 빈국에게는 추가 노동력에 따른 수익이 제로가 될 때까지 작물 생산을 극대화하는 편이 낫다. 다시 말해서 人時당 수익이 형편없이 낮다고 해도 노동자를 활용할 수 있는 유일한 용도이기 때문에 보유 노동력을 활용하는 편이 낫다. 텃밭농 사를 하는 사람은 모두 알 수 있듯이 텃밭농사 접근법은 최대의 생산량을 거두는 방법이다. 북한지역에서 토지이용권과 관련한 법은 ‘토지임대법’과 ‘경제특구법’이 있다. 하지만 이와 관련한 권리는 북한주민에게 해당되지 않는다. 토지이용권의 인적 적용범위는 북한주민과 기업 등을 원칙적으로 제외하고 있기 때문이다. 북한 당국이 외국인 투자법(1992), 합작법(1992), 외국인기업법(1992), 외국인투자기업등록법(2006), 외국인투자기업로동법(2009) 등과 같은 관련 법률을 제정하는 것은 1989년 소련 및 동구사회주의권이 붕괴함에 따라 대외무역에서의 외연을 확대하기 위한 포석으로 볼 수 있다. 북한 당국이 김정일 시대에 이어 김정은 시대에서도 ‘경제개발구 설치법(2013)’과 같은 법･제도 정비사업을 지속화하는 것도 외국의 자본을 유치하고 수출을 확대함으로써 내부적인 경제문제를 해결하기 위한 것이다. 북한의 주민도 대한제국 후손으로 현재로서는 남한의 국가권력이 미치지 못하는 북한 영역이긴 하나 남한의 주권이 미치는 영역에 있는 사람이므로 남한 헌법의 제3조 영토 조항 및 대법원의 판례에 따라 남한의 국민이라 볼 수 있다. 따라서 탈북한 북한 주민에 대해서도 국민과 같은 보호가 필요함은 물론이고 이를 위해 현재 ‘북한이탈 주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률’(이하, ‘북한이탈주민법’이라 한다.)이 시행되고 있다. 독일의 기본법 제116조는 ‘독일인’에 대해 ‘1913년의 제국 국적법상의 국적 보유자와 그 후손 외에 1937년 12월 31일 현재 구 독일제국의 영토 내에 있었던 독일 민족에 소속성을 가진 망명자나 피추방자 또는 그 배우자나 자손으로 인정된 자’라고 하여 독일기본법은 동독 주민도 동일국민으로 규정해 왔고 연방헌법재판소도 이를 지지해왔다. 다만, 남한이 대법원 판례 등을 통해 헌법 제3조의 해석을 통해 북한주민을 남한의 국민으로 판단한데 비해 독일은 명문 규정에 따른 것이라는 차이가 있다. 북한이탈주민법 제2조 제1호는 ‘북한이탈주민’을 “북한에 주소, 직계가족, 배우자, 직장 등을 두고 있는 사람으로서 북한을 벗어난 후 외국 국적을 취득하지 아니한 사람을 말한다.”고 명시하고 있다.