에너지전환 정책 실행을 위한 시사점 연구 독일에서의 시민 참여와 지방 정부의 기여를 중심으로

“깨끗하고 안전한” 에너지로의 전환은 현 정부의 핵심 에너지 정책 기조이다. 에너지 전환을 추진해 본 경험이 짧은 우리에게 있어서 1990년대부터 에너지전환을 추진해온 독일의 정책 사례는 유용한 참고가 될 수 있다. 독일은 이미 2016년 전체 전력 생산에서 재생에너지가 차지하는 비중이 30%를 초과하여 발전원 중 가장 큰 비중을 차지하게 된 바 있고, 2001년 가장 큰 비중을 차지하고 있던 발전원인 원자력의 경우 점차 감축시키면서 2022년까지 원전을 완전히 폐쇄할 예정이다. 여기서 중요한 사실 중 하나는, 이러한 독일의 에너지전환이 내부적인 사회적 합의를 통해 국민적 지지를 확보함으로써 가능하게 되었다는 것이다. 독일은 에너지전환 정책 추진과정에서 나타난 갈등의 효과적 관리, 이해당사자들 간의 소통 강화, 그리고 에너지 정책 관련 분권화에 노력을 기울여 왔으며, 그로 인해 현재의 성과를 이뤄낼 수 있었다. 본 연구에서는 독일의 에너지 전환 정책 추진과정에서 국민적 지지를 얻을 수 있었던 주요 요인을 협동조합을 통한 시민참여 확대와 지방정부의 역할 제고에 초점을 맞추어 살펴보고 우리나라의 에너지전환 정책 추진에 적용할 수 있는 시사점을 찾고자 한다. 독일은 에너지전환 정책에 있어 통합적으로 에너지전환을 추진하되(Integrierte Energiewende), 3D, 즉 탈탄소화(Decarbonization), 분산화(Decentralization), 디지털화(Digitalization)라는 세 가지 중점 추진 방향을 설정하고 에너지전환을 독려하고 있다. 에너지전환은 때로 전력 부문에서의 지속가능성 확대로 이해되지만, 전체 최종 에너지 소비에서 전력이 차지하는 비중은 독일의 경우에도 37%에 불과하다. 따라서 에너지전환의 범위를 확장시킨 뒤, 이를 통합적으로 바라보는 시각이 요구된다고 할 수 있다. 독일 역시 에너지 분야 전반에 있어 전환을 이끌어 내고자 하며, 산업, 수송, 주거 부문 등 사회 전 분야에서의 결합 강화를 통해 포괄적인 에너지전환을 달성하고, 이를 통해 다양한 사업 및 고용 기회를 창출하여 궁극적으로 경제 발전과 성장을 이뤄내기 위해 노력하고 있다. 에너지전환에서 탈탄소화는 핵심 목표이자 추진 방향이라고 할 수 있으며, 독일 역시, 에너지효율 개선을 통해 에너지소비 증가를 억제하는 한편, 저탄소 에너지 공급 체제로 전환하고 탄소가격제(Carbon Pricing) 등을 도입하여 탄소 배출을 억제함으로써 온실가스 감축목표를 달성하고자 한다. 탈탄소화에 있어 핵심적인 비중을 차지하는 재생에너지의 경우, 독일 내 최종에너지 소비에서 비중은 꾸준히 증가하는 추세에 있다. 1990년부터 2017년까지 독일의 전력 소비에서 재생에너지가 차지하는 비중을 보여주고 있는데, 2017년 전력소비 중 재생에너지 기반 전력의 비중은 36.2%에 도달하여, 2020년 목표인 35%를 이미 초과 달성한 상황이다. 독일은 시장메커니즘에 기초한 재생에너지 공급확대를 통해 재생에너지의 최종에너지 분담률 수준을 2050년 60% 수준까지 제고하는 한편, 재생에너지가 발전량에서 차지하는 비중이 적어도 80%가 되게 하겠다는 야심찬 목표를 세운 바 있다. 독일 정부는 에너지전환의 성공적 달성을 위해 목표를 가능한 빨리 설정하여 정책을 시행하는 것이 중요함을 강조하면서, 국민들과 이해 관계자에 대한 홍보와 자문을 지속함과 동시에, 특히 이해관계자들에게 경제적 인센티브를 부여하는 시스템을 구축한 것이 자국의 중요한 성공 요인으로 작용하였다고 판단하고 있다. 반면 자국이 겪었던 어려움으로는 기술 수준 예측과 전망에 있어서의 불확실성과 가격 하락으로 인한 석탄 비중 축소가 지연되고 있는 상황을 언급하였다. 예를 들어 1993년 전문가들은 기술적으로 재생에너지의 최대 비중이 4% 정도에 머물 것으로 전망하였으나 2016년 재생에너지 비중이 30% 수준으로까지 확대된 것처럼, 기술 수준의 예측이 쉽지 않고, 이는 다시 정책 수립과 실행에 있어 불확실성을 내포하게 한다. 두 번째 어려움으로는, 화력발전 비중이 점차 감소하고 있지만 석탄 화력발전 비중은 여전히 높게 유지되고 있는데, 이는 석탄가격이 낮게 유지되면서 석탄 기반 전력수출 역시 유지되고 있기 때문이며, 현재와 같이 에너지전환 정책이 진행될 경우 가스와 재생에너지가 아니라 석탄과 재생에너지가 가장 큰 비중을 차지할 것으로 전망된다는 것이다. 독일의 100% 재생에너지 지역(100%ee-Regionen)은 지역 간 네트워크를 구축하여 협력하면서 에너지전환을 추진하는 대표적인 사례이다. 이 프로젝트는 에너지 공급을 장기적으로 100% 재생에너지로 교체하려는 지역 및 도시들이 서로 연결되고 협력할 수 있게 한다. 여기에 참여하기를 원하는 지방 정부는 사무국이 제공하는 양식(33개 기준)에 맞추어 서류를 제출해야 하며, 사무국에서 신청한 지역 내 연구 기관과 협력하여 지역의 현 상황을 확인 한 후에 가입 여부가 승인된다. 150개 이상의 지역(시, 군, 시군연합 등)이 현재 프로젝트에 참여하고 있으며, 에너지전환의 정도에 따라 재생에너지 사업이 상당히 추진된 100% 재생에너지 지역(100ee-regions)과 이제 막 재생에너지 사업을 적극적으로 추진하기 시작한 100% 재생에너지 시작 지역(100ee-starter-regions), 재생에너지 자원이 풍부한 농촌 지역이 아닌 에너지효율 개선과 소규모 재생에너지 설치가 중심이 되는 100% 재생에너지 도시(100ee-Urban)로 구분된다. 시장 서약(Global Covenant of Mayors for Climate & Energy)은 대부분의 지방 정부가 기후변화 관련 정책 수립 및 실행에 요구되는 역량을 가지고 있지 못하다는 한계를 극복하기 위해, 서로 간의 협력을 확대하고 적극적인 역할 수행을 도모하고자 출범하였다. 이는 상향식으로 이루어진 대표적인 EU의 사업으로서, 유럽에서 가장 크고 진취적인 20여개 도시들을 포함하여, 2018년 기준으로 8,800개 이상의 지방 정부가 시장협약에 참여하고 있으며, 소속 인구는 2억 3천만 명에 달한다. 이 협약에 가입한 지방정부들은 지속가능한 에너지 실천계획(Sustainable Energy Action Plan, SEAP)을 수립하여 2020년까지 온실가스를 20% 감축하거나, 또는 2030년까지 최소 40%를 감축할 것을 약속하게 된다. 시장 서약 네트워크의 규모와 연도별 실천 목표를 보여준다. 또한 지방정부의 역할 강화 역시 에너지전환 정책에 대한 주민들의 지지 제고에 기여하게 된다. 지방정부는 지역의 에너지 문제를 해결하기 위한 새로운 방식을 실험하고 이를 확산시켜 중앙정부의 제도적 변화를 이끌어내는 중요한 역할을 감당한다. 다시 말하여 현장에 대한 밀착성과 대응성이라는 점에서, 새롭고 모험적인 에너지 정책과 사업을 구상하고 실험하여 확산시키는 혁신의 실험장으로서 지방정부가 기능하고 있는 것이다. 그리고 전환에 있어서 지방정부의 역할 강화는 해당 주민들의 참여 확대로 이어지고, 이는 다시 전환 정책에 대한 지지 제고에도 기여하게 되는 것이다. 본 연구에 소개된 것처럼, 지방 정부들은 이러한 역할 확대를 위해 네트워크를 구성하여 협력하고 연합하고 있다. 우리나라의 지방정부 역시 이러한 해외 네트워크에 적극적으로 참여하면서, 동시에 국내 지방정부들이 이미 구축한 네트워크를 통해 성공 사례 공유를 확대하고 협력을 활성화시킬 필요가 있겠다. 동시에 중앙정부와의 긴밀한 협력과 함께, 투명한 소통을 바탕으로 주민들의 참여 제고를 지속적으로 유도하는 노력 역시 수반되어야 할 것이다. 에너지전환을 실행하고 관련 목표를 달성하기 위해 필수적으로 요구되는 주민 수용성 제고에 있어 핵심적인 역할을 담당하고 있는 독일의 에너지 협동조합은 투명하고 민주적인 운영과 참여뿐만 아니라, 무엇보다도 에너지 생산을 통해 경제적 수익을 창출하여 실질적인 이득을 선사한다는 측면으로 인해, 에너지전환을 위한 각종 의사 결정에 있어서 주민들의 지지를 제고하게 한다. 아직까지 협동조합에 대한 인식과 이해가 부족한 우리나라의 경우, 국내 에너지 협동조합의 성공 사례를 발굴하여 성공요인을 널리 확산시키고, 에너지 협동조합의 이점과 잠재력에 대해 지속적으로 알리는 노력이 필요하다. 동시에 우리나라는 협동조합 운영을 위한 제도적 기반과 경험 및 실적 역시 상대적으로 미비한 상황이므로, 안정적으로 운영되기 전까지는 세제 혜택을 포함하여 필요 시 직접적인 재정 지원 역시 적극적으로 실행되어야 하며, 협동조합들이 필요한 전문 역량을 계발할 수 있도록 지원하는 것도 중요하다. 독일에서 에너지협동조합의 결성은 기후적 요인보다는 경제적 요인, 즉 경제적으로 발전된 지역에서 더 활발한 것으로 나타났다. 우리나라 역시 소득 수준이 높은 지역에서 협동조합 운영이 활발하며, 서울시에 가장 많이 결성되어 있다. 그러나 경제적 발전 자체보다는 그에 영향받는 요인인 협동조합에 대한 인식이 협동조합 설립에 결정적인 영향을 미치는 것으로 보인다. 따라서 에너지 협동조합의 국내 성공 사례를 발굴하여 성공요인을 널리 확산시키고, 에너지 협동조합의 이점과 잠재력에 대해 지속적으로 알리는 노력이 중요할 것이다. 동시에 우리나라는 협동조합 운영을 위한 제도적 기반과 경험 및 실적이 상대적으로 미비한 상황이므로, 정책적으로도 이를 지원할 필요가 있다. 특히 초기 투자 설비비용이 높은 재생에너지의 특성과 취약한 재정 기반을 고려하면, 안정적으로 운영되기 전까지는 세제 혜택을 포함하여 필요 시 직접적인 재정 지원 역시 적극적으로 실행되어야 할 것이다. 에너지 협동조합은 독일의 에너지전환 과정에서 필수적으로 요구되는 주민 수용성 제고에 있어서 핵심적인 역할을 담당하고 있다. 에너지 협동조합은 투명하고 민주적인 운영과 참여라는 절차적인 공정성뿐만 아니라, 에너지 생산을 통해 경제적 수익을 창출하여 실질적인 이득을 제공한다는 경제적 공정성 확보에 기여함으로써, 에너지전환을 위한 각종 의사 결정에 있어서 주민들의 수용성을 제고하고 있다. 따라서 아직까지 협동조합에 대한 인식과 이해가 부족한 우리나라의 경우, 국내 에너지 협동조합의 성공 사례를 발굴 정착시켜 나가고, 에너지 협동조합의 이점과 잠재력을 지속적으로 홍보하는 노력이 필요하다. 동시에 아직 우리나라는 협동조합 운영을 위한 제도적 기반과 경험 및 실적 역시 상대적으로 미흡하므로, 안정적으로 운영되기 전까지는 각종 세제 혜택, 재정 지원과 더불어 협동조합들이 필요로 하는 전문 역량을 계발할 수 있도록 지원할 필요가 있다.