창조 행정을 지향하는 행정포커스

공공기관은 ⌜공공기관의 운영에 관한 법률⌟ 제4조에 근거하여 기획재정부장관이 지정하는 기관을 의미하고, 2017년 9월 현재 총 330개 공공기관이 있다. 이 가운데 공기업이 35개이고, 준정부기관이 88개이며, 기타공공기관이 207개이다. 공공기관은 정부의 투자·출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립·운영되며, 공공기관의 재무건전성이 악화될 경우, 이로 인해 해당 공공기관의 부채 등을 정부가 상환해야 하는 재정 위험이 발생할 수 있다. 이에 2013년 12월, 공기업을 중심으로 한 공공기관의 급격한 부채 증가가 국가 재정의 위협 요인으로 작용할 수 있다는 판단에 따라, 기획재정부는 ‘공공기관 정상화 대책’을 발표해 공공기관의 부채규모 감축과 방만경영 해소를 추진했다. 정부가 강력한 의지를 갖고 공공기관의 부채감축을 주도하자 부채규모는 계획을 초과해 감소하는 성과를 보이고 있다. 2015년부터는 농림수산, 문화예술, 산업자원, 금융 등 분야별로 기능조정을 추진해 해외자원개발 등 비효율적인 사업을 통폐합하고 유사·중복기능을 조정하는 데에 중점을 두고 있다. 국회는 급증하는 행정입법이 위임입법의 한계를 벗어나 국민의 기본권을 침해하지 않도록 통제하기 위해 여러 조치를 취해 왔다. 먼저 1997년에는 행정입법 국회제출제도가 처음 도입되었다. 2000년에는 행정입법이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 않을 경우 국회가 그 내용을 통보할 수 있도록 규정했고 행정입법이 폐지된 경우에도 국회에 제출토록 했다. 이어서 2005년에는 대통령령의 입법예고안도 국회에 제출하도록 했으며 지적 사항을 통보받은 중앙행정기관의 장은 이에 대한 처리 계획과 그 결과를 소관 상임위원회에 보고하도록 했다. 그런데 「국회법」 제98조의2(대통령령 등의 제출 등)에서 대통령령 등에 대한 국회 통보나 제출을 규정하고 있지만 정부가 의무를 위반해도 국회가 이를 강제할 수 없다. 그러다보니 이 조항은 사실상 사문화되었고 정부의 행정입법 보고는 제대로 이행되지 않고 있다. 2008년 이후 6년간 국회가 행정부에 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 통보한 시행령 152건 중 정부가 처리 결과를 국회에 보고한 경우는 거의 찾아볼 수 없다. 대통령 권한 중 사면권은 국가원수의 지위에서 행하는 사법에 관한 강력한 권한 중의 하나다. 일반 사면의 경우 국회의 동의라는 절차적 제한이 있으나 특별사면은 사실상 아무런 제한이 없다. 이런 까닭에 사면권이 남용되어 적절한 통제방안이 필요하다는 의견이 지속적으로 제기되어 왔다. 논의 과정에서 나온 의견들을 보면 특별사면권을 아예 폐지하자는 주장에서부터, 국가원수로서 대통령의 전속적인 권한이므로 사면제도의 취지를 살리기 위해 현행대로 유지하되 다만 폐해는 사면법(사면심사위원회의 심사·자문)이나 실제 운용의 문제로 해결해야 한다는 의견들이 있다. 또한 특별사면은 법원 재판에 대한 효력을 정지시키므로 대법원장의 동의를 받도록 하자는 견해도 있고, 그 실효성이 의문시되므로 국회 심의와 동의를 통한 견제를 받도록 하자는 견해도 있었다. 현행 헌법상 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위한 감사원은 대통령 소속하에 두고 있다. 대통령 소속하에 있다 보니 정치적 중립성 및 공정성에 있어 적잖은 문제제기가 지속적으로 있어 왔다. 이에 논의과정에서 종래 나타난 문제점을 해소하자는 취지에서 감사원의 소속을 변경하자는 논의가 있었다. 종전처럼 대통령 소속으로 유지하자는 견해는 피감기관의 협조와 감사결과의 실효성을 확보하기 쉽고 감사원에 대하여 제기되는 문제점은 제도개선을 통해서도 해결 가능하므로 그대로 두자는 입장이다. 반면 국회 소속기구로 하자는 견해는 회계검사와 직무감찰을 구분하여 직무감찰은 대통령 소속하에 두고 회계검사는 국회가 하자는 것이다. 즉, 국민의 세금으로 정부기관들이 살림을 제대로 하는지 감시·감독하는 것은 국민의 대표인 의회의 임무이자 전통적·본질적 고유권능이므로 감사원을 국회로 이관하여 정부가 재정을 제대로 집행하고 있는지를 국회가 점검·감독할 필요가 있다는 입장이다. 이 견해에 대해서는 국회 및 국회의원의 영향력하에 있게 되어 정치적 중립성과 독립성을 확보하는 데 문제가 발생할 우려가 있으므로 별도의 독립기구로 설치해야 한다는 견해도 있다. 현행 국무총리제는 의원내각제 요소로 꼽혀 왔다. 대통령중심제 정부형태에서는 이질적이라는 것이다. 우리 헌법 연혁에서 살펴보면 제헌헌법은 부통령과 국무총리를 함께 두되, 부통령은 국회에서 선출하고, 국무총리는 대통령이 임명한 후 국회의 승인을 받도록 했으며, 1954년 제2차 개정 시에는 부통령은 두고 국무총리제를 폐지하기도 했다. 1960년 제3차 개정헌법에서는 부통령제를 폐지하고 다시 국무총리제를 채택했으며, 1962년 제5차 개정헌법 이후 국무총리제를 채택한 이래 현행 헌법까지 유지돼 오고 있다. 문제는 국무총리제가 내각제 정부형태에서 내각책임자인 수상과 유사하다는 점이다. 내각중심제로 정부형태가 변경되면 국무총리제는 존속할 것으로 보이나 대통령중심제를 유지할 경우 현행 국무총리를 유지할지 정·부통령제를 도입할지는 불투명하다. 대통령의 총리 임명에 국회의 동의권은 상당한 위력을 발휘해 온 바 있다. 국무총리제를 유지할 경우 국회에 의한 견제는 이후에도 지속될 것이나 대통령중심제에 충실하여 정·부통령제를 도입한다면 정부구성에 있어 국회의 견제는 위축될 수밖에 없을 것이다. 현행 우리 헌법은 대통령중심제를 취하면서도 내각제적 요소가 가미되어 있다. 그 중 가장 대표적인 권한 중의 하나가 정부의 법률안 제출권이다. 제헌헌법 당시부터 현재까지 일관되게 인정되어온 이 권한에 대해 폐지하자는 논의가 있다. 의회의 행정부에 대한 실질적인 통제를 확보하고 입법에 대한 책임을 강화하기 위해 정부의 법률안 제출권을 폐지할 필요가 있다는 것이다. 반면 존속할 필요가 있다고 주장하는 분들은 전문적이고 다양한 입법 수요의 증대에 효율적으로 대응할 필요가 있다는 점을 든다. 개헌특위에서는 정부의 법률안 제출권 존치 여부는 정부형태와 연동해 논의할 필요가 있다는 점에 대체로 공감하고 있다. 대통령중심제를 유지할 경우 입법과정에서 정부의 영향력을 제한하기 위해 정부의 법률안 제출권을 폐지해야 하고, 혼합정부제나 내각제를 택하는 경우 집행부와 입법부의 융합을 전제로 하는 것이므로 정부의 법률안 제출권을 인정할 필요가 있다는 의견이다. 국민의 요구와 정당 간 합의에 의해 출범한 개헌특위는 전체회의는 물론 민간 자문위원회와 소위원회를 중심으로 짧은 기간 집중도 높은 논의를 해 왔다. 각계 전문가를 초빙, 쟁점을 정리하고 심도 있는 토론을 진행했으며, 씨줄과 날줄을 엮듯 하나둘 체계적 작업을 하고 있다. 9월 한 달 동안은 전국 각 지방을 순회하며 다양한 의견을 듣고 수렴하고 있다. 내년 6월 지방선거와 함께 개헌 국민투표를 하기로 한 만큼 누구나 공감할 수 있는, 국민의 뜻을 제대로 반영한 미래 도약의 발판이 될 개헌안을 만들고 있는 것이다. 아무래도 개헌논의에 있어 가장 핵심적이자 많은 의견 수렴과 결단이 필요한 부분은 분권과 협치의 대원칙에 따른 정부형태를 어떻게 할 것인가 하는 점일 것이다. 대통령에게 집중된 권력을 어떻게 효과적으로 분산할 수 있을까, 책임정치 원리에 충실하기 위한 방법은 무엇일까, 국정이 안정되고 국회가 제 기능을 다하기 위한 방안은 무엇일까 라는 점이다.