PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

먼저 효율성 과제의 경우, 정부소비지출의 감소, 관리자 연봉의 삭감, 공공재산의 효율적 관리, 전문가 자문과 공용운송수단에 대한 비용을 감축 등의 세부행동계획을 가지고 있으며, 재구조화 과제의 경우, 지방정부 개혁과 공기업의 개혁을 통한 재정개선효과를 추구하며, 정치적 비용의 감축 과제의 경우, 도시 및 지역정부에 대한 지원을 적정한 수준으로 감축하고, 정당과 헌법기관에 대한 재정적 지원 역시 재조정하는 세부과제를 수행하는 한편, 기업에 대한 정부지원을 줄이고, 장애인 연금의 남용 등가 같은 비효율적인 자원의 이전(transfer)을 개선하는 것을 포함한다. 다음으로 분야별 비용의 재검토 과정에서 국방, 보건, 연금 부문 등 기존에 고지출(高支出)정부사업분야의 비용을 재검토하고, 인적자원의 필요성 심사 과제의 경우, 인력의 과다와 공무원의 사회적 유동성을 평가하여 공무원 감축을 통한 예산절감을 추구한다. 마지막으로 향상된 지출 관리를 위한 제안 과제는 공공지출의 투명성을 증대시키고, 지출을 위한 (제도화되어 통제 가능한) 정부채권의 적정한 활용과 공공투자지출의 여건을 개선하는 것을 포함한다. 기존에 행정부가 국회를 무시하고 위임입법의 한계를 벗어나지 못하도록 하기 위한 견제 장치로 국회법 98조의2가 있다. 대통령령·총리령·부령·훈령·예규·고시 등을 제정·개정 또는 폐지한 때에 행정부가 10일 이내에 이를 국회 소관 상임위원회에 제출해야 한다는 국회의 행정입법 제출제도다. 하지만 이 제도는 국회가 제출받은 내용을 검토한 뒤 행정부에 통보하는 수준이며 이에 대한 국회의 심사와 수정에 대한 요구가 제대로 실행되지 않고 있다는 점에서 실효성이 적다. 시행령은 입법예고와 공청회, 법제처 심의, 대통령이 주재하는 국무회의 등의 절차만 거쳐도 절차적 정당성을 확보 하지만 의무지출의 경우 예산심사와 연관되며 PAYGO준수에 대한 국회의 심사를 통해 실질적인 견제를 할 수 있다. 이런 제도적 대안으로서 시행령과 시행규칙 제· 개정에 대한 국회의 PAYGO식 심의제도를 도입하여 예산정책처, 입법조사처 등 기존의 국회 지원기관의 역할을 강화해 국회의 행정입법 통보제도를 실효성을 가질 수 있도록 하는 방안을 고려해볼 수 있다. 한편, 총지출제한제도는 위에서 언급한 장점에 대비되는 단점 역시 가지고 있다. 기본적으로 경직적인 지출상한제도는 지출제한을 받는 부처로 하여금 삭감에 더 방어적으로 행동하게 만드는 동시에, 실제로 더 많은 지원을 받아야 마땅한 부처와 사업들의 경우, 추가적 자원을 끌어오기가 더더욱 어렵게 만드는 측면이 존재한다. 즉, 총지출제한제도의 경직성의 강화는 재정의 지속가능성을 향상시킬 수는 있으나 제도의 효율성과 정치적 실현가능성이 상당히 떨어질 수 있다. 따라서 지출제한을 설정하더라도 경기변동이나 급박한 상황 발생에 대한 경험적 예측을 바탕으로 어느 정도 상한의 유연성(flexibility)을 확보할 필요가 있다. 예를 들어, 영국의 경우처럼 지출별 상한총액에 대하여 약간의 유보액을 설정하는 방법이나 스페인의 재정책임법(Spanish Fiscal Responsibility Law) 등의 경우처럼 비상자금(Contingency Fund)을 마련하여 긴급한 변화에 대응하게끔 제도설계를 할 수 있을 것이다. 이외에 네덜란드를 제외한 대부분의 유럽국가들의 경우처럼 어느 정도의 지출절약분이 발생할 경우 회계연도 사이에서 이전될 수 있도록 하는 것도 한 방법이다. 한편, 대부분의 나라에서 투자지출은 이자지출과 지출상한의 적용에서 제외되는 항목이었는데, 이자지출은 법개정으로도 통제가 불가능한 부분이므로 통제의 실효성 작기 때문이며, 투자지출은 소비적인 복지지출분야와 다르게 경제적 수익을 창출할 수 있기 때문에 제외된 것이다. 그리고 일부 국가에서는 실업 등 경기순환적 지출 등을 일시적으로 증가하는 지출로 간주하여 지출상한에서 제한시킴으로써 경기변동에 따른 지출의 신축성을 확보하였는데, 지출범주에 있어서 어느 정도의 예외를 둘 것인가는 국가가 처한 경제적 상황과 재정적 여건에 따라 다를 것이다. 이와 관련해서는 총지출제한제도가 거시적 지출관리제도라는 점을 감안할 때, 지출의 예외에 해당하는 이자 및 투자지출이나 경기순환적 지출의 경우도 전체적인 지출의 규모와 관리를 위하여 일단은 지출제한의 폭에 넣되, 지출제한수준을 이들 지출들을 포함한 포괄적인 지출제한수준과 제외한 좁은 의미의 지출제한수준으로 나누어 관리하는 방법을 고려해 볼 필요가 있다. 연도 내 발생하는 상황에 대처하기 위한 유동성을 확보하는 방법 외에 중기 단위에서 발생할 수 있는 변화요인에 대처하기 위한 방법으로는 매년 수정한 중기계획을 수립하는 변동중기지출제한(rolling ceiling)제도를 도입하는 방법이 있다. 이 방법에 따르면 연도별로 불가피한 새로운 상황이 생길 경우, 정부 내 합의 또는 정당 간 합의에 의하여 지출의 제한 수준을 어느 정도 변동할 수 있다. 다만, 수년단위의 지출계획을 미리 세우고 이 기간 동안 그대로 지출계획을 지켜나가는 고정기간제 지출제한제도(fixed term ceiling)에 비하여 지출제한 준수에 대한 정치권의 의지와 일선부처들의 동기가 약화되는 측면이 존재하기 때문에 도입에 신중을 기하여야 할 필요가 있다. 한편, 법으로 자세히 지출제한에 대하여 규정하여 놓은 아일랜드와 달리 핀란드와 네덜란드의 경우, 지출제한제도의 준수의무나 강제이행수단에 대하여 규정하여 놓지 않았다는 점이 대비된다. 또한 일괄삭감 같은 엄격한 제재수단을 규칙으로 도입하더라도 미국의 예에서처럼 그것이 반드시 효과적으로 작동하라는 법은 없다. 반면, 정치적 합의나 서약에 기초한 경우, 준수의무에 대한 법적인 의무는 없기 때문에 제도의 유연성을 확보할 수는 있지만, 상황에 따라 정치권과 부처의, 지출제한을 준수하고자 하는 동기를 약화시킬 수 있다. 다만, 핀란드나 네덜란드가 법적 규율을 엄격하게 설정하지 않고도 지출제한에 성공했던 원인은, 지출제한이 정치적 합의 또는 당파간 합의에 기초함으로써, 정치권을 포함한 조정부조직의 준수를 이끌어 내는 강한 정치적 의지가 제도 운영에 지속적으로 작용하였다는 점이다. 핀란드와 네덜란드의 성공은 집행의 성공요인을 결정하는 정치적 지지와 여론과 같은 정책환경의 지속적 관심이 실질적으로 중요하다는 점을 시사한다. 물론 이 사례가 정치적 합의나 서약이 지출제한제도의 성과의 필요충분조건임을 보여주는 것은 아니다. 즉, 단순히 정치적 합의에 근거하였더라도 그것이 상징적이거나 지시적 의미만 갖는다면 큰 효과를 거두기 어렵다는 점을 유념하여야 한다. 끝으로 총지출제한제도는 독자적인 재정관리수단으로 큰 효과를 내기는 쉽지 않는 제도라는 점을 유의하여야 한다. 총지출제한제도는 기본적으로 지출계획심사절차를 포함한 Top Down 예산제도와 중장기 재정계획이라는 상위재정관리정책이 성공적으로 이루어진다는 전제 하에 성공할 수 있는 제도이다. 즉, 다른 재정준칙들과 효과적으로 조합하여 사용될 때 비로소 제대로 기능할 수 있다는 점이다. 특히 재정이 제 기능을 발휘하여 최대한의 공익가치 또는 경제적 가치를 생산할 수 있도록 하기 위하여서는 정확한 경기전망에 기초한 중장기 재정계획과 효과적인 지출계획심사절차를 통하여 (국가적 목표에 기여할 수 있는) 정부활동의 우선순위에 따른 재정배분이 이루어질 수 있어야 하며, 이러한 제도간의 조화가 이루어지고서야 총지출제한제도 역시 국가 재정준칙으로서 자리매김 할 수 있을 것이다.