대구·경북지역의 사례연구를 통한 지역맞춤형 일자리사업의 개선방안

적극적 노동시장정책(Active labour market policies)은 노동시장에서 배제된 소외계층과 장기실업자 등을 노동시장에 재진입시키고, 기존 노동력의 인적자원개발을 통한 고용 가능성 향상을 위한 프로그램들을 의미한다. 1990년대 이후, 장기적 고실업과 청년실업 등이 국가적 이슈가 됨에 따라 OECD 선진국들은 지역 중심의 고용정책 거버넌스를 구축하는 방향으로 다양한 노동시장정책을 추진해 왔다. 최근 OECD는 ‘공간에 기반한 접근(place-based approaches)’하에 지역정책 패러다임의 변화를 제시하였다. 즉, 지역은 고용이 창출 유지되는 공간이며, 고용창출의 최종 전달체계는 지역 단위임으로 지역 차원의 고용정책 개발이 더욱 중요하다는 것이다. 이러한 관점에서 지역고용전략의 개념이 등장하였다. 지역 고용전략(지역숙련전략, 일자리창출전략, 고용정책 전달체계의 유연성, 지역파트너십)은 지역이라는 공간에 내제된 자원과 역량을 최대한 활용하여 노동시장의 성과를 달성하는 것이다. 선진국에서 노동시장정책의 분권화는 일반적인 것으로 인식되고 있다. 이러한 경향은 지역 영역에 대한 인식 확산, 노동시장 행위자 간 긴밀한 협력의 필요성, 공공행정 방향의 전환 및 국가, 지역 및 지방정부 간 권력의 분화를 반영하는 것이었다. 지방정부가 지역을 가장 잘 파악할 수 있으므로, 정부는 분권화를 통해 노동시장정책의 효율성을 향상시키고자 하였다. 최근에는 지역 발전의 새로운 패러다임으로 지역고용전략의 개념이 확대되고 있다. 정부주도의 노동시장정책이 지역에 미치는 효과는 차별적으로 나타날 수 있고, 지역 공간을 도외시한 정책은 전체 노동시장 목표 달성을 어렵게 할 수 있다. 즉, 상이한 지역의 맥락 속에서 다른 제약요소들이 존재하기 때문에 차별화된 고용정책이 필요한 것이다. 따라서 중앙정부의 자원배분 조정보다는 지역주체들이 지역에 내생적 자원과 역량을 파악하고, 파트너십을 발휘하여 공유된 전략을 개발한다면 보다 효과적인 지역맞춤형 고용을 창출할 수 있다. OECD(2004)에 의하면, 지역고용전략의 성공을 위한 조건으로 네 단계를 제시하였다. 첫 번째는 중앙정부의 노동시장정책이 분권화된 정도를 이해하고, 지역의 역량과 지역 파트너십 수준을 파악하는 것이다. 두 번째는 지역노동시장 영역과 행정 영역을 고려하여 그 지역에 전략적 목표를 설정한다. 세 번째는 효과적 파트너십 구조를 선택하고, 우수한 리더십과 적합한 파트너들을 참여시킨다. 네 번째는 외부의 정책입안자, 인접 및 외부 지역과 연계하는 것이 요구된다. OECD의 지역고용전략은 지역 고용서비스 전달체계의 유연성, 지역숙련전략 및 지역일자리창출전략 등 세 가지 범주로 구분될 수 있다. 본 연구의 대상은 일자리창출 지원사업으로 일자리창출전략과 전달체계의 유연성을 중심으로 좀 더 살펴보고자 한다. 지역고용전략의 중요한 부분은 정책 전달체계의 유연성이다. OECD는 유연성을 ‘정책의 설계, 집행, 전달 단계에서 지역 조직들의 행동, 추구하는 전략 및 직면한 도전과 기회가 지역 맥락에 더 적합하도록 정책을 조정할 수 있는 가능 성’으로 정의하고 있다. 이는 노동시장 자체의 유연성이 아니라 고용 및 훈련시스템 관리체계에 대한 유연성을 의미한다. 전달체계의 유연성이 필요한 이유는 지역마다 요구하는 숙련의 수요와 공급에 차이가 있고, 지역주체들은 그에 적합한 도구와 자원을 가지고 지역 상황에 맞는 일자리창출 전략을 개발해야 하기 때문이다. 따라서 지역일자리창출 기관들은 고용문제 해결을 위한 창의성과 문제해결, 분석, 전략, 리더십 및 파트너십 역량을 갖추는 것이 중요하다. 프로그램 전달에 적용되는 운영상 유연성은 실무 담당자가 실업자에게 제공되는 정책에 개입하여 결정할 수 있는 정도를 의미한다. 예를 들어, 운영상 유연한 시스템을 갖출 경우, 서비스 제공자는 훈련, 컨설팅, 자기개발 등 어떤 서비스를 제공할 것인지 결정할 수 있다. 전략적 유연성은 지역 고용서비스가 주도적으로 프로그램이나 정책을 지역에 적합하게 조정할 수 있을 때 적용된다. 분권화 과정에서 정책의 책무성 또한 중요하게 고려되어야 한다. 왜냐하면 정부의 노동시장정책은 전국적 노동시장 이슈에 대응하고, 동질적 노동시장 서비스와 최소한의 서비스 질을 보장해야 하기 때문이다. 지역 역량이 미흡한 경우, 사업 운영 및 성과에서 부정적 효과가 발생하고, 중앙정부로서는 어려움이 발생할 수도 있다. 정책의 효과를 높이기 위해, 중앙정부는 예산이 의도한 목적에 따라 집행되는지 감독하고, 그 성과를 측정 관리하는 체계를 갖추어야 한다. 지역맞춤형 일자리사업의 유연성과 관련하여, OECD Reviews on Local Job Creation에 의하면 우리나라는 13개 OECD 국가 가운데 미국, 벨기에(Flanders)에 이어 고용정책의 관리가 유연한 것으로 평가받고 있다. 또한, OECD(2104b : 47)는 지역맞춤형 일자리사업을 유연성의 사례로 소개하고 있다. 지역맞춤형 일자리사업과 관련하여 전병유(2014 : 51～53)는 훈련, 숙련개발 사업은 아니지만 대부분 훈련 프로그램이기에 지역숙련전략의 맥락 속에서 평가하였다. 지역 특성에 기반을 둔 사업 발굴, 훈련, 다양한 지역주체(지자체, 고용센터, 대학, 훈련기관, 기업, 노동조합) 간 네트워크 형성을 이루고자 노력했다는 점에서 긍정적으로 평가하고 있다. 그럼에도 중앙정부 주도적․하향식 사업, 사업 목표의 모호성(전략산업 인력양성, 취약계층의 사회통합), 사업 정체성 및 방향성 미확립, 사업 중복성, 지자체 관심과 능력부족, 수요 예측 부족에 따른 훈련생 모집 문제 등 지역 특 성을 반영하는 데 많은 한계가 있음을 지적하였다. 전병유(2014)는 지역숙련전략 관점에서 이 사업은 지난 10년 동안 고숙련 균형으로 발전하지 못하였고, 장기적으로 컨소시엄 사업이나 SC사업에 통합될 필요성을 제시하였다. 지역맞춤형 일자리창출 지원사업은 지역분권형 고용 인적자원개발정책을 통해 지역 특성에 맞는 정책을 시행하고, 지역 간 노동시장 불균형 해소를 목적으로 하는 사업이다. 2006년부터 시작된 이 사업은 지역고용지원센터를 중심으로 지방정부, 노사단체, 학교, 훈련기관 등 고용 관련 주체들의 지역고용 네트워크 구축을 시도하며, 지역 단위의 고용 훈련사업을 지원하고 있다. 사업은 특화사업, 포럼사업, 연구사업, 패키지사업 등 크게 네 가지로 구성되어 있다. 특히 특화사업과 패키지사업 위주로 진행되고 있으며, 특화사업은 지역노동시장의 수요에 대응하여 지역 차원의 고용문제를 해결하려는 목적을 가진다. 패키지사업은 네 가지 사업 중 두 개 이상이 결합된 사업으로 특화사업을 반드시 포함시켜야 한다. 포럼사업은 지역 고용분야 인적네트워크를 형성하는 인프라 구축사업이며, 연구사업은 지역노동시장 및 고용문제를 파악하고 정책 과제 도출을 목적으로 하는 사업이다.