고택 종택 등 전통한옥체험 명품화사업 개선 방안

정책결정은 ‘정책문제를 해결하기 위하여 최선의 정책대안을 선택하는 활동’이다. 정책결정은 여러 하위 단계로 이루어지는 하나의 과정으로 볼 수 있고, 아직까지 합의된 단계적 절차가 마련되어 있지 않다. 정책결정을 하기 위해서는 정책과 관련하여 의사결정자가 내려야 하는 결정은 무엇이며, 이러한 결정에 필요한 정보는 어떤 것들인지를 알아보아야 한다. 그러나 아직까지는 의사결정자가 내려야 하는 결정이 무엇이며, 그것들이 서로 어떻게 다른지에 관한 경험적 연구가 없는 상황이기 때문에 연역적으로 추론해볼 수밖에 없다. 따라서 본고에서는 고택‧종택 명품화사업 의 정책문제를 해결하기 위한 최선의 정책대안을 선택하는 관점에서 정책의 사회적 요구 존재 여부, 정책의 성공적이라고 볼 수 없는 이유라는 측면에서 고찰해보았다. 정책목표는 ‘정책을 통해 달성하고자 하는 바람직한 상태’로서, 이는 수단 선택의 기준이 될 뿐 아니라 집행의 지침 및 평가의 기준이 된다. 이러한 정책목표는 사실상 여러 하위 목표로 구성되며, 이들 간의 관계는 수직적 성격을 갖는다. 이를 목표-수단의 계층 구조라고 부른다. 일반적으로 목표-수단의 계층 구조는 상위 목표, 중위목표, 하위목표들로 구성되며, 이들은 서로 상하관계를 형성한다. 고택‧종택 명품화사업의 목적은 크게 두 가지다. 첫째, 한옥체험업으로 운영중인 고택에 박물관 기능을 접목하여 사대부가(士大夫家)의 생활문화가 살아 있는 전통문화 체험시설로 조성하는 것이다. 둘째, 외국인 관광객에게 고택의 독특하고 품격 있는 전통문화 체험기회 제공 및 체험 시설 개선으로 한국의 긍정적 이미지를 제고하는 것이다. 따라서, 목표-수단의 계층구조로 살펴보면, ‘고품격 신한류로 관광활성화’를 상위목표로 상정할 경우, 중위목표로는 ‘사대부가의 생활문화 체험시설 조성’을 상정할 수 있다. 정책집행은 ‘결정된 정책내용을 실현하는 활동’으로 정의된다. 정책집행은 여러 하위 단계로 이루어지는 하나의 과정으로, 학자들에 따라 다양한 단계적 절차를 제시했다. Jones(1984)는 정책집행의 단계를 조직(organization), 해석(interpretation), 적용(application)의 세 단계로 제시했다. Rein & Rabinovitz(1978)은 지침개발(guide development), 자원배분(resources distribution), 감시(oversight)의 세 단계로 제시했다. 이연택(2012)은 집행조직의 구성, 지침개발, 자원분배, 적용, 감독의 다섯 단계로 제시했다. 정주택 외(2007)은 정책집행조직의 내용적 이해도, 행정역량, 의지 여부, 정책대상 집단의 참여 정도, 집행조직과 정책대상 집단 간 협의‧협조의 원만도 등으로 제시했다. 정책평가는 ‘정책의 내용, 집행 및 그 영향 등 정책집행의 과정과 결과를 분석하고 판단하는 활동’을 말한다. 정책평가는 정책의 개념화, 설계, 실시 및 효용 등을 측정하기 위해 사회조사 절차에 따른 체계적인 분석을 수행하여 그 정책의 효과성이나 능률성을 판단하는 것으로 넓게 이해하고 있다. 그러나 본고에서는 고택‧종택 명품화사업의 집행 중 과정평가를 주요한 연구목적으로 설정했기 때문에, 정책평가를 좁은 의미로 파악하여 그 정책이 야기한 효과성의 측정 여부를 고찰했다. 고택‧종택 명품화사업은 기존 ‘전통한옥 체험숙박시설 운영지원 사업’의 하나로 전통한옥 개‧보수 및 편의시설 설치, 전통한옥 문화(체험) 프로그램 운영 등을 통해 문화재적 가치가 있는 전통가옥을 공공성을 구현하는 것이 정책의 목표다. 그러나 이러한 정책목표가 실제로 달성되고 있는지에 대한 효과성 측정이 부재하여 점검과 모니터링이 효과적으로 이루어지지 않고 있다. 따라서 고택‧종택 명품화사업이 지속적으로 발전하려면 고객 수준에 맞는 질 높은 서비스를 제공할 수 있도록 품질 관리 및 운영 기법의 전문화를 위한 사업평가제를 도입할 필요가 있다. 국립국어원의 표준 국어대사전을 살펴보면, ‘종가, 종택’은 한 문중에서 맏이로만 이어져온 큰집을 뜻하고, ‘고택, 구택, 고가, 구가’는 여러 대를 이어온 오래된 집을 의미함을 알 수 있다. 고가, 종가 주택은 주거용도로 사용되었거나 또는 사용되고 있는 전통건축물, 즉 전통가옥을 지칭한다. 문화체육관광부에서는 2004년도에는 ‘고택’, 2005년부터 ‘전통한옥’과 ‘고택과 종택’을 통칭하여 사용하고 있다. 고택은 적어도 100여 년 이상의 역사성을 지니고 있으며 주거 기능으로 사용된 고가 및 종택을 의미한다. 또한 고택은 국가‧지방 문화재와 민가인 전통 건축물 또는 문화재보호법에 의거해 기념성이 높은 문화재뿐 아니라 민가와 같은 문화사적 가치가 있는 전통 건축물을 포괄하는 개념으로서 전통가옥이라 칭하는 것을 의미 한다. 이처럼 고택은 ‘오래된 집’으로 물리적 시간성을 내포하고, 종택은 맏이로 이어져온 고택으로 역사성을 함축하고 있다. 고택‧종택 명품화사업은 고품질‧고품격 전통가옥을 전통문화 체험 장소로 활용하도록 국가가 지원해주는 것으로, 문화재적 가치가 있는 전통가옥의 공공성을 구현하는 방식이다. 2011년 고택‧종택 명품화사업의 선정기준은 다음과 같다. 첫째, 고택의 역사가 최소 150년 이상인 가옥 혹은 국가 또는 시‧도 지정 문화재로 지정된 가옥이다. 둘째, 종손, 종부 또는 후손들이 거주하고 있는 종가로서 고택 고유의 음식 등 가사문화의 체험이 가능한 고택이다. 또한 관광진흥법에 따라 한옥체험업으로 지정되었거나, 지정 예정인 한옥이다. 셋째, 주인의 거처와 별도로 사랑채, 별당 등의 별개의 독립건물을 갖추고 있는 고택(독립건물을 VIP 관광객 숙박 공간으로 제공)이다. 넷째, 고택 소유자의 고품격 한옥체험업으로 운영하려는 의지가 있고 재산권 분쟁(상속, 채무관계 등)이 없는 고택이다. 고택‧종택 명품화사업의 상위목표는 외국인 관광객에게 고택의 독특하고 품격 있는 전통문화 체험 기회 제공 및 체험시설 개선으로 ‘한국의 고품격 신한류로 관광활성화’에 기여하는 것이다. 고택‧종택 명품화 시범사업은 2011년 5월 문화부에서 사업 추진방안 및 보조금 지원계획을 수립하여 동년 6월에 보조금 교부, 2012년 6월까지 사업이 완료되었다. 따라서 2012년도의 숙박객 현황과 2013년도의 숙박객 현황 증감을 비교해본 결과, 정책목표 대 상인 외국인 관광객의 고택 숙박 체험 비율이 2012년 7.7%에서 2013년 7.2%로 감소한 것으로 나타나고 있다. 10개 고택의 내‧외국인 관광객의 숙박 체험 비율이 2012년 기준 내국인 92.3%, 외국인 7.7%, 2013년 기준 내국인 92.8%, 외국인 7.2% 비율로 내국인이 약 93% 숙박하는 것으로 나타나 당초 사업목표인 외국인 관광객에게 고품격 고택숙박체험 기회를 제공하는 취지에 미흡한 것으로 분석된다. 문화부에서 한옥숙박업 활성화를 위해 추진하고 있는 사업들, 예컨대 ｢전통한옥 체험숙박시설 개‧보수 및 편의시설 설치지원 사업｣, ｢전통한옥 체험프로그램 운영지원사업｣과의 중복성을 충분히 고려하지 않은 채 명품화사업을 추진해 혼란이 초래되고 있다. 명품화 시범 사업 대상 고택 중 기존에 ｢전통한옥 체험숙박시설 운영지원사업｣의 지원을 받은 고택은 7곳이다. 그런데 기존의 시설 개‧보수 지원 여부가 명품화 시범사업 단계에서 개‧보수 지출 비중에 영향을 주지는 않는 것으로 나타났다. ｢한옥체험시설 개‧보수 사업｣의 규정상 고택당 5000만 원 이하로 지원하고 있지만 고택 규모와 낙후 정도, 한옥 특성상 추위와 벌레를 막기 위한 설비 구비 등 ｢한옥체험시설 개‧보수 사업｣ 지원만으로 편의성을 확충하기 어려운 불편사항이 발생하는 것이다. 고택‧종택 명품화사업 선정 기준은 150년 이상의 역사성을 주요 선정 기준으로 삼는데, 시범 사업 대상으로 선정된 고택 중에는 150년이 되지 않았음에도 선정되거나 문화재가 아님에도 선정한 경우를 발견했다. 구체적으로 송소고택은 1880년 건립, 수애당은 1939년 건립, 치암고택은 19세기 후반 건립된 고택으로 150년이 되지 않았음에도 시범사업 대상으로 선정되었음을 알 수 있다. 이는 당초 사업 대상지 선정에 있어 고택과 관련된 이해 관계자가 선정위원회에 참여하여 선정에 영향을 미친 것으로 판단하고 있다. 고택‧종택 명품화사업은 사랑채, 별채 등 별개의 독립건물을 VIP 관광객 숙박 공간으로 제공하고자 독립건물을 갖추고 있는 고택을 선정 기준으로 삼았음에도 전체 객실을 개‧보수하고 꾸미는 데 집중함으로써 사업의 취지를 살리지 못한 것으로 나타났다. 이는 사업 지원 주체인 문화부가 구체적인 운영지침을 제공하지 않아 사업 대상 고택들에 대한 통일적인 관리가 이루어지지 못한 것으로 분석된다. 한국은 16세기부터는 중국에서 찾아보기 어려운 ‘문중’이라는 집단이 나타나는데, 이러한 가문을 중심으로 하는 고택 차별화는 외래 관광객을 유인할 수 있는 관광상품으로 평가된다. 실례로, 전주 한옥마을은 지난 2002년부터 본격적으로 개발된 이후 현재 연간 약 500만 명에 이르는 관광객이 찾는 한국의 대표 관광지로 성장했다. 이 중 약 10만여 명은 외국인 관광객으로 추산되는데, 국내 관광객을 포함해 상당수 외국인 관광객들이 전통한옥에서 숙박을 체험하는 등 전통한옥에 대해 높은 관심을 드러내는 것으로 파악되고 있다. 따라서 전통한옥에 대한 높은 관심을 보이는 외국인 관광객들에게 조선 사대부 문화를 체험할 수 있도록 적극적인 홍보와 외국어 통역 및 해설 등 편의서비스 제공 같은 다양한 유인책을 마련할 필요가 있다.