협업 지향적 조직 운영을 위한 제도 개선 방안 마련 연구

2013년부터 정부 3.0을 중심으로 추진된 부처간 협업은 여러 협업과제가 추진되면서 성과를 나타내고 있다. 예를 들어, 고용복지+센터의 경우 2014년 1월 남양주에 처음 개설된 이후 점차 확산되어 2014년에 10개 지역으로 증가하였고, 2015년에는 40개 지역으로 확산되었다(안전행정부, 2014: 31-32; 행정자치부, 2015: 6; 행정자치부, 2016a: 3). 고용복지+센터는 취업과 복지, 서민금융상담 등 각 기관에서 제공하던 서비스를 한 곳에서 받을 수 있도록 하여 서비스 수혜에 편의성을 높일 뿐만 아니라, 취업활동에 따른 어려움을 서비스 연계를 통해 종합적으로 해결할 수 있도록 도와 취업성과도 높게 나타나고 있다(행정자치부, 2016b: 20). 이 외에도 여러 분야에서 다양한 협업과제가 이루어졌다. 행정 자치부는 정부 3.0 사례집을 발간하여 우수한 협업 사례를 소개하고 있다. 아래 표의 협업 사례와 협업 기관을 살펴보면, 중앙부처 뿐만 아니라 지방정부, 공공기관, 협회, 은행 등 부처간 협업을 넘어 정부와 민간부문 간에도 협업이 이루어지고 있다는 것을 알 수 있다. 또한 정보 공유 시스템 구축, 통합 서비스 제공, 행정 절차의 간소화 등 여러 분야에서 긍정적인 성과를 거두고 있다. 정부 3.0의 일환으로 부처간 칸막이 제거와 협업에 대한 정부의 노력은 협업 추진계획 등을 통해 지난 2013년 이래로 지속적으로 이루어져 왔다. 본 연구에서는 행정자치부 차원에서 이루어진 협업 추진 내용과 성과를 살펴보았다. 이러한 추진 상황을 요약해 보면 다음과 같다. 행정자치부 차원에서 부처간 협업을 위한 다양한 협업과제 발굴을 수행하였고 그 결과 일부 과제에서는 실질적으로 대국민 서비스를 향상하는 등 성과를 보여주었다고 평가된다. 또한 부처간 협업을 촉진시키기 위한 의사소통 수단의 개선이 있었고 협업 촉진을 위한 법령, 조직, 인사 부문 등 제도적 지원의 노력이 있었다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 부처간 협업의 어려움에 대한 현장과 학계 등의 목소리가 높다. 일례로, 협업의 경우 공통의 목표를 해결하기 위해 자발적인 차원에서 이루어져야 성과도 좋고 협업기관 간 협업수행 만족도도 높을 수 있다. 그러나 지금까지의 협업과제 수행방식을 보면 협업수행을 정부차원에서 확산하자는 시류에 떠밀려하다 보니 협업과제에 해당하지 않거나 목표공감대 형성이 어려운 갈등과제들이 협업과제로 선정되는 등의 문제가 있었다. 우리의 관점에서 구성요소를 재구성한다면, 협업구조와 협업 절차 및 수단이 중요한 요인이라고 생각된다. 이러한 협업구조와 절차 및 수단이 잘 돌아가기 위해서는 가장 먼저 법제도, 자원 등을 포괄하는 협업인프라 요소가 기본적으로 이루어질 필요가 있다. 다음으로 우리의 경우 협업 리더십은 매우 중요한 요소이기 때문에 Bryson el al.(2015: 651)에서 제시한 상호작용이라는 구성요소의 일부로 다루기보다는 하나의 큰 요소로 따로 보는 것이 필요하다고 판단된다. 또한 조직구조나 절차와 달리 눈에 보이는 부분은 아니지만 협업과 관련된 인식이나 문화가 중요하기 때문에 이 역시 따로 분리하여 보는 것을 생각해 볼 필요가 있다. 기존 외국의 선행연구에서는 이러한 문화에 대한 논의는 크게 부각되어 있지 않지만 우리나라 선행연구들에서는 중요한 부분으로 제시되고 있다(김윤권, 2014: 291; 오철호･고숙희, 2012: 43-44; 최호진･김영록, 2013: 751; 김영록, 2013: 34-35). 다른 분야에서도 그렇듯 협업에서도 리더십은 매우 중요하다. 최고의사결정자가 협업에 얼마나 관심을 가지고 잘 챙기느냐에 따라 협업 수행이 결정적으로 영향을 받게 된다. 정부 전체적 수준에서는 대통령과 국무조정실의 리더십이 중요하다. 협업에 대해 지속적인 관심과 피드백을 해 주는 것이 필요하다. 기관에서는 기관장 그리고 실무 국장의 리더십이 관건이다. 기관장은 기관 전체의 성과평가시스템과 협업과제를 연계시켜서 협업과제에 대한 모니터링과 피드백을 주는 것이 필요하며 필요한 경우 협업기관의 기관장과 적극적 협력이 필요하다. 실제 협업을 수행하는 부서의 부서장의 경우 협업과정에 대한 지속적인 관심과 모니터링을 하는 것이 필요하다. 협업 리더가 협업 모니터링 시 살펴볼 요소를 제시하면 다음과 같다. 협업 모니터링 시 크게 협업이 어느 정도 진행되었는지를 점검하는 ‘협업 측정’의 구성 요소로서, 협력의 수준, 인식과 정보 공유 정도, 역할 배분, 의사소통과 의사결정이 있다. 협업 문화는 단번에 이루어지지 않는다. 앞서 제시한 협업 구조, 인프라, 평가와 인센티브 등 다양한 협업 제도들이 내재화될 때 협업 문화도 촉진될 수 있을 것이다. 협업에 대한 적극적인 관심과 참여를 유도하기 위해서는 교육 훈련, 보수, 인사, 포상 같은 인센티브가 종합적으로 일어나야 한다. 인사행정의 제반 요소 속에서 협업 인센티브를 제공해 주는 것이 중요하다. 또한 부처별로 협업에 대한 지침과 가이드라인에 지속적으로 만들어 제공하는 것이 중요하다. 협업 문화의 형성과 관련해서 교육은 매우 중요한 수단이라 할 수 있다. 일단 협업의 필요성을 인지해야한다. 협업으로 가게 되면 불이익을 받는 것이 아니라 스스로의 역량을 넓힐 수 있고, 타 부처 업무를 알 수 있는 좋은 기회로 작용할 수 있다는 점을 인지하도록 하는 것이 중요할 것이다. 전문가 및 공무원 인터뷰에서 협업의 성과가 성과평가에 잘 연계되지 않고 있으며, 어떤 식으로든 성과평가에 반영되어야 한다는 의견이 많았다. 결국 협업을 활성화하고 담당 공무원들의 태도를 변화시키기 위해서는 그들에게 이에 맞는 인센티브를 줄 필요가 있으며 이것의 핵심은 성과평가제도와의 연계이다. 다만 전문가 및 공무원 의견조사에서 우려되었던 것은 협업 자체를 성과평가에 반영하는 것이 아니라 협업의 결과/성과를 반영하여야 한다는 점이었다. 즉, 협업을 위한 협업이 아니라 실제 필요한 곳에서 협업이 이루어지고 그 결과로 성과가 잘 나왔을 때 이를 성과평가에 잘 반영하여 주는 것이 바람직하다는 것이다. 따라서 협업을 성과평가와 잘 연계하기 위해서는 협업 과제가 그 필요성에 의해 타당하게 선정될 필요가 있다는 것을 전제로 한다. 국조실 차원의 협업과제의 평가에서 문제가 되는 것 중에 하나는 협업 과제의 평가 이후 성과가 공정하게 배분되지 않는 경향이 있다는 점이다. 이것은 일부 기관의 이해관계에 의하여 의도적으로 그렇게 될 수도 있지만, 많은 경우, 협업의 특성상 주도기관이 주도하여 성과를 내고 결과를 보고하기 때문에 의도하지 않는다 하더라도 성과 결과에 대해 스포트라이트를 받게 된다. 따라서 국무총리실 정부업무평가에 협업 과제를 반영할 때 협력부처에 대해서도 충분한 인센티브가 제공될 수 있도록 하여야 한다. 협업에 대한 우수사례를 발표할 때에서 협조기관을 더 의도적으로 부각시켜 줄 필요가 있을 것이다. 다음으로는 부처 수준에서 자체평가제도 및 부처 성과관리시스템에 협업과제를 명백히 고려하여야 한다. 현재 부처 성과관리시스템이나 자체평가 시스템은 완전히 통일된 형태를 가지고 있지 않다. 그래서 일률적으로 성과평가 연계 방안을 제시하기는 어렵다. 다만, 부처 성과관리시스템에 협업과제 수행에 대한 평가를 반영하는 방안을 다음과 같이 생각해 볼 수 있다.