광역지역발전특별회계 사업의 집행실태 및 사례연구

2012년의 경우 진행되는 광특의 사업 수는 전국적으로 289개이다. 이중 제주 계정의 사업이 78개로서 27%를 차지하고 있다. 규모의 비중으로 보면 제주계정이 국비 대비 5.4%, 지방비 대비 1.9%인 것에 비해 제주 계정의 숫자가 많다. 이는 제주계정의 경우 작은 사업을 여러 개 수행하고 있는 것으로 평가된다. 광특의 총 사업비는 10조 4천억 원이고 이중 국비가 6조 4천억 원, 지방비가 3조 8천억 원이다. 이에 국비 비율은 62%이다. 이러한 보조율은 포괄보조금을 표방하는 광특의 성격에 비추어 낮은 수준이라고 평가된다. 반면 제주계정의 경우 평균적인 국비 비율은 81%이어서 상대적으로 제주 계정의 RUDD 높게 나타나고 있다. 경상 사업과 자본 사업의 비중은 광특을 통해 자본을 구축하는 수준을 평가한다는 의미에서 중요하다. 대구시의 경우를 보면 광역시이기 때문에 인프라는 비교적 갖추어진 지역이라고 할 수 있다. 이에 도로 사업은 많지 않다. 반면 문화나 지역 개발과 관련한 사업이 많이 포함되어 있는 특성이 있다. 이에 도서관 건립, 유통기반 시설 건립, 숲 가꾸기 사업, 전통시장 시설 개선 등이 중요한 사업으로 구성되어 있다. 그러나 한편 이들 사업이 다른 국고사업과 구분되어 광특 사업으로서의 특징을 얼마나 가지고 있느냐는 별개의 쟁점이다. 지역에서 국고보조사업 구조조정을 통해 포괄보조사업 대상을 확대하여 달라고 하는 것이 이러한 맥락에서 이해된다. 24개의 한정된 사업군으로 다양한 지역발전의 수요를 수렴하는 것이 어렵다는 것이다. 포괄보조금의 성격을 발휘하기 위해서는 가장 중요한 것이 지역의 선택이라는 점이 다시 확인된다. 어떠한 지역을 대상으로 지원하느냐 하는 지원의 단위도 매우 중요하다. 전국 지방자치단체를 지원 대상으로 하느냐 아니면 특정 지역을 한정하여 집중 지원하느냐의 차이이다. 시군구 자율편성사업의 경우는 성장촉진․특수상황․일반농산어촌․도시활력증진 지역 등 기초생활권 지역으로 구분하여 지원된다. 이 부분은 지속적으로 사업들을 통합하여 포괄보조금화 하려는 노력을 하고 있다. 2014년의 예산안 편성 과정에서 해당 기초생활권의 성격 등을 감안, 유사 기능별로 2-4개 내역사업으로 통합하여 실질적인 포괄보조금화를 도모하고 있다. 성장촉진지역의 경우 일반농산어촌․도시활력증진지역개발 사업 지원 대상 지역 중 소득, 인구, 재정상태 등을 고려하여 지정한다. 성장촉진지역으로 지정된 지역은 일반농산어촌 개발사업 외에 추가로 성장촉진지역 개발사업 예산을 신청한다. 1사분면은 지방에서 수행하려는 의지가 있다. 이럴 경우 중앙정부는 지원하는 의미가 강하다. 즉 지방정부가 사업을 하려는데 자금이 부족한 경우 중앙정부가 지원하는 것이다. 이는 중앙에 신청을 한다는 정신이 강하게 작용하는 것으로 예컨대 저소득충의 옥내 급수관 개량 사업 지원 등이 이에 해당된다. 원칙적으로 지자체가 자발적으로 수행할 유인이 있고, 중앙정부의 지원없이 일정수준 사업 수행이 이루어지는 사업이지만, 누출효과로 그 규모를 늘릴 필요성이 있거나, 재정력이 열악하여 충분한 수행이 어려운 경우 중앙정부가 국고보조금 지원을 통하여 규모를 확대하는 것이다. 이는 향후 대폭 축소가 가능하다. 2사분면은 표준화된 서비스 제공의 의미가 있다. 그러나 지방에서 수행하려는 의지가 있다. 지방적 사무의 성격이 강하기 때문에 소폭 축소 가능하다. 3사분면은 지역에서 원하지는 않으나 중앙정부에서 조정의 기능으로 개입을 하는 것이다. 지방간 갈등이 있을 때 중앙정부가 개입을 하는 것이다. 4사분면은 중앙의 지방적 정책 선호에 대한 개입이 강하다. 지방이 하고 싶지 않으나 중앙정책에 의해 강제적으로 실시하는 것이다. 중앙의 지시와 강제에 의해 지방이 사업을 수행한 것이고 중앙정부의 지원을 강화해야 할 필요가 있다. 지자체가 스스로 수행할 유인이 상당히 적지만, 국가적으로는 전국적으로 일정한 수준의 공공서비스를 제공해야 하는 경우, 대응 지방비를 통하여 중앙정부와 필요 경비를 분담하는 차원에서 중앙정부와 지자체가 국고보조금을 통하여 해당 사업의 재원을 조달하는 경우이다. 보건복지부의 기초생활보장 사업, 영유아보육료 지원사업, 노인생활안정사업 등이 모두 이러한 유형에 해당된다, 복지사업 중 기초생활보장사업과 같이 재분배적 성격이 강한 사업의 경우, 지자체가 자발적으로 이러한 서비스를 제공할 유인이 없으므로, 국가가 법령을 통하여 국고보조금을 지원하여 지방의 재원을 동원하게 되므로 중앙과 지방간 재원분담의 적정성에 대한 갈등이 유발되는 원인이 되고 있다. 이러한 절차의 변경으로 인해 광특의 특성을 살리는 사전 예산 편성 기능이 위축되었다는 비판이 제기된다. 지역발전위원회는 다른 대통령 자문위원회와 달리 행정위원회 성격이 일부 가미되어 있다. 광특회계에 대한 의견을 개진할 수 있으며 사업내역과 예산편성의 협의도 가능하다. 광특회계 예산사업을 평가하며, 성장촉진지역을 지정하고, 공공기관 지방이전의 심의권도 보유하고 있다. 그럼에도 불구하고 지역발전위원회는 예산의 과정에서 보면 독자적으로 예산을 편성하거나 집행할 수 있는 권한이 없다. 예산편성과 집행은 관련 부처의 세출예산을 이용할 수밖에 없는데, 광특사업의 소관 부처가 분산될 경우 지역정책의 효율적 관리가 어렵게 된다. 이러한 문제는 지역개발계정에서 극명하게 나타난다. 10개 부처가 간여하는 시․도 자율편성을 보면 지역정책의 구상과 전략에 연동되어 예산편성과 집행이 이루어지기 보다는 소관 부처의 이해관계에 따라 운용되고 있다. 그러나 현재의 광특회계는 제도의 한계가 여러 각도에서 나타나고 있다. 보조금 사업으로서의 매칭부담, 여전히 부처 지침이 유지되는 등 부처 할거 주의가 있고, 사업 부처와 예산 부처를 오가는 행정 비용이 유발되고 있다. 가장 큰 문제점의 하나로 포괄보조금으로서의 성격이 부각되지 못하며, 다양한 사업의 시너지를 발휘하는 추진 체계를 갖추지 못하고 있다는 점이다. 향후 광특회계는 부처별 포괄보조금 제도로서의 장점이 있으므로 이러한 장점을 최대한 확대하는 차원에서 국고보조사업의 재편과 광특회계 발전의 연계성을 찾는 것이 필요하다. 이는 새로운 정부가 추진하려는 지역정책의 청사진과 맞물려 있기도 하다. 분명한 것은 이전재원을 통한 재정효율화는 사업 목적이 분명하고 성과 측정이 가능한 포괄보조금으로의 확대가 대안이 된다. 이를 위해 지역의 bottom up에 의한 사업 결정, 중앙의 정책 기조에 근거한 top down방식의 사업 결정이 조화를 이룰 필요가 있다. 그리고 사업 결정과 예산 배분을 조정하는 거버넌스의 재설계가 필요하다. 이러한 과정에서 사업을 결정하고 평가하는 지역발전위원회의 위상 정립도 수반되어야 할 것이다.