지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

하봉운･박경호･이덕난(2012)은 사립학교 재정지원 조례 개정방안 연구에서 사립학교 지원에 대한 정확한 여건 및 사례 분석을 통해 향후 사립학교 재정지원의 조례 개정에 있어 효과적인 정책방향을 제시하였다. 이를 위해 사립학교 재정지원의 법적 근거, 시･도교육청의 사립학교 지원 현황 분석, 사립학교 재정지원 집행 관련 문제점 분석 및 16개 시･도별 사립학교 지원 조례 분석 등을 실시하였다. 그 결과 사립학교 재정지원 관련 개선방안으로 사립학교 재정지원 관련 학교평가 개선, 사립학교 재정지원 관련 제재 개선, 사립학교 재정지원 관련 기타 개선 등 3개 영역별 세부 과제를 제시하였다. 또한, 16개 시･도별 사립학교 지원 조례 및 교육규칙을 대상으로 현황과 주요내용, 사립학교교육 지원 내용, 사립학교교육 지원 방식 및 체계를 비교･분석하고, 서울시 사립학교교육 지원 조례 개정의 기본방향과 조례개정안을 제안하였다. 스코트랜드 의회에서 현재 교육 사무와 관련되어 진행 중인 법률안은 없으며, 최근 2년간 스코틀랜드 의회의 교육･문화 위원회(Education and Culture Committee)를 주관으로 제정된 조례는 2013년에 제정된 ｢Post-16 Education Bill｣과 2014년에 제정된 ｢Children and Young People Bill｣이 있다. ｢Post-16 Education Bill｣은 “초중등교육 이후의 교육활동을 지원하고 교육기관의 관리를 위한 목적으로 제정되었다.” 고등교육과 직업훈련에 관심 있는 학생들에게 정보의 제공과 공유를 지원하고, 대학의 지역화를 위한 교육 전반 시스템에 대한 점검 등을 내용으로 한다. ｢Children and Young People Bill｣ 은 “학교 내외에서 아동의 권리 신장을 목적으로 필요한 조사와 서비스, 지원의 보장 등을 내용으로 한다.” 스코틀랜드 의회는 자치법규 제정 과정에 주민의 의사를 반영하고 참여 기회를 확대하기 위하여 다양한 제도 및 활동을 시행하고 있다. 의회 사이트에 소개되어 있는 제도 및 활동을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 전자우편과 인터넷 사이트를 통한 주민청원제도를 시행하고 있다. 특히, 1999년에 종이문서는 물론 전자문서로도 청원이 이루어지도록 관련규정을 개정한 후, 청원의 열람과 서명, 설명자료, 토론포럼, 청원의 제출 등으로 구성된 전자청원시스템을 구축하여 청원에 대한 단순 서명을 넘어서 내용에 대해 지지는 물론 비판의 의견도 제시할 수 있도록 하고 있다. 둘째, 모든 주민들이 쉽게 찾아 볼 수 있도록 법률안과 관련된 각종 자료･정보의 공개를 실시하고 있으며, 특히 의회 사이트를 통해 본회의는 물론 각종 위원회의 모든 회의를 실시간 또는 비실시간으로 볼 수 있도록 하고 있다. 셋째, 일반 주민들도 사전 신청을 통해 의회의 토론 및 협의 과정에 참여할 수 있도록 하고 있다. 아울러 주민의 참여를 전제하는 상임위원회 설치를 의무화하고 있는데 이에 따라 의회는 주민청원위원회(The Public Petitions Committee)와 주민감사위원회(The Public Audit Committee)를 의무적으로 설치하여야 한다. 영국은 지방의원의 역량강화를 위해 지방의원 멘토링 프로그램(councillor mentoring programme)을 운영하고 있다. 이 제도의 특징은 무엇보다도 영국 부수상실(Office of Deputy Prime Minister: ODPM) 주관 하에서 수행되며 지방정부연합(Local Government Association: LGA)과 공동으로 운영된다는 것이다. 또한, 별도의 역량강화기금이 마련되어 있어서 이 프로그램을 지방정부가 운영하는 경우에는 중앙정부로부터 별도의 재정적 지원을 받는다는 점이다. 이외에도 지방의원 역량강화 차원에서 ‘지방의원서비스헌장제도’를 도입하고 있다. 이것은 지방정부가 지방의원들의 교육훈련 등에 관한 향후 실행계획을 헌장 형태로 작성하여 주민들에게 공표하고 이를 약속하는 제도인데, 지방의원들의 임기 내에 업무능력을 증대시키기 위하여 지방정부가 어떤 일을 언제, 어떠한 방법으로 행할 것인지에 관하여 실행계획을 작성하고 이를 실천하도록 하기 위한 것이다(최영출, 2006: 41-59). 이와 관련하여 앞서 살펴보았던 조례제정개폐청구제도는 공식적인 주민참여제도로 자리를 잡아나가야 할 것이다. 아울러 입법청원 절차 간소화 및 청원을 지원하는 체제 마련 등 주민 의견 수렴 활동 지원 강화를 통한 주민의 참여를 조장하여야 할 것이다. 그리고 이에 앞서서 전술한 것과 같이 자치법규에 대한 정보를 주민들에게 적시에 충분히 제공하도록 하여야 할 것이다. 일부 시･도의 경우에는 해당 의회 홈페이지에서 조차 현재 입법과정을 거치고 있는 조례안도 확인하기 어려운 것이 사실이다. 또한, 일부 시･도 홈페이지에서는 지방자치단체장이 제출한 조례 제･개정안에 대한 입법예고 정보도 확인할 수 없는 경우도 있었다. 특히 지방교육자치법규의 경우에는 시･도의회, 시･도교육청, 그리고 시･도청 등 더 많은 곳에서 확인이 가능하여야 함에도 불구하고 오히려 더 찾아보기 힘든 것이 현실이다. 이러한 문제는 지역주민들이 지방자치법규에 대하여 거리감을 느끼도록 하는 주된 원인이 되기도 하는 바 적극적인 개선 노력이 필요하다. 영국의 지방자치는 국회가 제정법으로 유보한 사무 등에 한하여 제한적으로 가능하기 때문에, 지방자치법규 제정 과정에서 중앙정부 내 소관부처의 인가를 받도록 하는 경우가 많다. 이는 통제의 기능도 없지 않지만 그 보다는 풍부한 중앙정부의 경험과 입법역량을 통해 지방자치법규의 과오를 최소화 하고자 함이다. 한편, 스코틀랜드의 경우에서 볼 수 있듯이 입법 과정 및 입법 결과에 대한 별도의 평가제도는 없지만, 새로운 규제나 법률을 도입하기 전에 규제나 법률영향분석을 상세하고 전문적으로 실시하도록 하는 경우가 많다. 또한, 의결절차 중 회의석과 위원회에서 발언되는 의원들의 모든 의견을 회의록 등과 같은 보고서로 작성하여 최소 3일 내에 게재 및 발간되도록 하고 나아가 의회부서(Parliament Boreau)는 이를 저널로 발간하여 주민의 평가를 받을 수 있도록 하고 있다. 잉글랜드(England), 웨일스(wales), 스코틀랜드(Scotland), 북아일랜드(Northern Ireland) 로 이루어져 있는 연합왕국인 영국(United Kingdom)의 경우, 영국의회 및 정부와는 별도로 잉글랜드 이외의 3개 지역은 독자적인 지방의회와 정부를 구성하고 있는 것은 물론 지역 국가내의 지방자치단체의 구성에 있어서도 독립성을 유지하고 있다(신환철, 2012: 30-33). 하지만 지방정부가 중앙정부로부터 완벽한 독립을 보장받는 것은 아니며, 모든 지방정부에 적용되는 일반법(general Acts) 혹은 지방정부 자체에 의해 제안되거나 특정 기관에만 적용되는 개별법(private Acts)에 의해 부여된 분야에 한해서 활동할 수 있다. 영국에서 교육에 관한 업무는 전통적으로 중앙보다는 지방자치단체의 업무로 인식 되어 왔지만, 교육행정을 담당하는 별도의 의결기관과 집행기관이 있는 것은 아니다.