효율적인 통합평가제도 구축을 위한 실태분석 및 개선방안 연구

따라서 기본법 제정 이후에도 수차례 개정을 통해 효율적 통합평가를 위한 변화를 도모했다. 대표적으로 행정관리역량평가의 경우 2006년 특정평가 중 ‘행정관리 효율화 노력’ 부문 → 2009년 자체평가의 ‘기관역량’ 부문 → 2011년 특정평가의 ‘행정관리역량평가’ → 2012년 자체평가의 ‘행정관리역량’ 부문 → 2013년 특정평가의 ‘정부3.0 평가’와 자체평가의 ‘행정관리역량(조직, 인사, 정보화)’ 부문 등으로 지속적인 조정과정을 거쳤다. 특히 2013년의 경우, 정부3.0평가가 특정평가의 가산점 평가항목이 되면서, 자체평가의 행정관리역량 평가 내용 중 정부 3.0 관련 평가는 제외해 평가 중복을 막고자 했다. ｢정부업무평가 기본법｣의 세 번째 통합 방향은 체계화된 자체평가를 통해 정부 전반의 평가역량 및 성과관리 역량 개선과 학습기능 강화이다. ｢정부업무평가 기본법｣의 제정 당시 주요 선진국 정부는 물론 우리나라 역시 신공공관리에 기반 한 성과관리를 정부업무평가제도의 근간으로 삼았다. 자체평가는 기관이 스스로 계획을 수립하고 소관정책을 평가하는 것이다(제2조). 앞서 살펴본 바와 같이 법률상의 통합 방향은 단순히 개별부처에서 실시되던 개별평가를 모두 한데 모아 물리적 결합을 시키는 것만을 의미하는 것이 아니다. 따라서 통합이 지향하는 방향도 복합적이고, 이를 위한 평가의 원칙과 역할 역시 다차원적일 수밖에 없다. ｢정부업무평가 기본법｣을 살펴보면, 상당히 다양한 평가의 원칙을 법문 전 반에 걸쳐 기술하고 있다. 명시적으로 기술되어 있는 평가의 원칙만을 살펴보아도 ‘정부업무평가제도 전반의 통합성(제3조), 성과관리의 자율성과 책임성(제4조), 정부업무평가의 자율성과 독립성, 신뢰성과 공정성, 투명성(제7조와 제26조)’ 등으로 다양하다. 그러나 법률상의 평가원칙을 큰 흐름에 따라서 구분하면 크게 ‘통합성, 자율성, 신뢰성’ 3가지로 구분된다. 먼저 신뢰성은 전통적으로 평가에 필요한 원칙으로서 가장 많이 논의된다. 평가결과에 대한 수용성을 확보하기 위해서는 먼저 법정절차에 따라 정확하고 객관적인 증거에 기반 한 평가(evidence-based evaluation)를 실시하는 것이 필요한데, 이는 곧 평가결과에 대한 신뢰성의 기반이 된다. 따라서 객관적 평가지표의 개발과 이를 통한 성과측정 및 평가결과의 신뢰성 확보는 성과관리가 국정운영에 활용되는데 근본적인 역할을 한다. 다음으로 통합성과 자율성은 본 기본법과 같이 보다 실무적 차원에서 강조되고 있다. 대표적으로 정부는 국정의 통할과 성과관리 역량 강화, 정부성과 개선, 일관된 평가시스템 운영 등을 목표로 통합성을 강조하고 있다. 이에 비해 성과관리제도의 안착과 자체평가를 통한 기관의 성과관리 역량 강화를 강조하는 정부 및 학계에서는 기관의 자율적 평가시스템 운영을 강조하고 있다. 따라서 평가 전반에서 필요한 원칙인 신뢰성과 달리 통합성과 자율성은 자칫 공존하기 어려운 것처럼 해석될 수 있다. 그러나 ｢정부업무평가 기본법｣은 법 제정의 원칙이 다양한 평가 간의 중복 및 남설 등으로 인한 평가 업무 과중과 평가의 비효율성 문제를 개선하기 위해 체계적인 평가제도를 구축하는 데 있다고 나타난다. 따라서 통합적･체계적으로 구축된 정부업무평가제도 내에서 평가의 자율성, 독립성, 신뢰성, 공정성, 투명성 등을 보장함으로써 국정 전반에 대한 전사적 관리와 성과목표 달성이 이루어지도록 하는 것을 목표로 삼는다. 제1절에서 언급한 바와 같이 효율적 통합평가제도 운영의 개념이 명확화 되면, 이를 기반으로 한 전반적인 정부업무평가체계 재설계가 필요하다. 국내의 정부업무평가체계는 특정평가, 자체평가, 합동평가 등과 같은 기본법상의 통합평가 외에도 시행령을 통해 인정되는 개별법에 근거한 통합평가도 포함한다. 또한 예외적으로 인정되는 각 부처별 개별평가까지도 정부업무평가체계의 큰 틀 안에 포함되어 있다. 그러나 기본법 제3조에 따라 ｢정부업무평가 기본법｣ 제3조 제1항에 따라 원칙적으로 본 법에 의하지 않은 중앙행정기관의 다른 평가 대상 기관의 정책 등에 대한 평가는 인정되지 않는다. 따라서 정부업무평가체계에서 다른 평가 대상 기관의 정책 등에 대한 평가에 한해서는 통합성의 원칙하에 예외적･보완적으로 개별평가의 자율성을 인정하는 구조를 지닌다고 하겠다. 그러나 이와 같은 대부분의 통합적 정부업무평가제도 구축에 대한 선행연구 는 새로운 정부가 시작되는 시점에서 국정운영의 거시적 설계를 하는 관점에서 평가시스템의 방향성을 제시하는 연구로서 진행되는 경우가 대부분이었다. 따라서 법제도적 관점이나 국정의 통할, 일선 공무원의 평가업무 로드 등 실무적 차원에서의 문제점을 집중적으로 논하는 경우가 대부분이었고, 이론적 논의보다는 해외의 사례나 국내의 법 제도를 바탕으로 한 분석이 중심이 되었다. 그 결과 실질적 통합평가제도의 설계를 위한 정책연구를 살펴보면, 결국 효율적 통합평가제도의 운영은 ｢정부업무평가 기본법｣의 큰 평가원칙인 ‘자율성’ 과 ‘통합성’의 논리로 귀결된다. 김영수･금창호, 이환성･ 양홍석, 김주환의 연구에서 논의된 통합평가제도 구축 시 논의되 는 자율성과 통합성 강화방안을 요약･정리한 것이다. 본 연구의 결과를 종합해 보면, 통합평가제도의 구축에 관한 선행연구는 이론적 논의 이외 실무적 필요성의 논거도 포함하여 진행되었다고 볼 수 있다. 따라서 해외에서는 대부분 다음의 1) 성과관리제도 운영실태에 대한 분석을 통한 정부역량강화 역할 연구, 2) 성과지표와 실제 성과 간의 불일치 현상에 관한 연구를 통한 성과관리 개선방안 연구, 3) 평가와 성과관리 간의 차이에 관한 연구 등이 중심이 된다. 따라서 해외에서는 국가의 평가체계 전반의 핵심이 되는 성과관리에 대한 연구가 중심이 되고 있을 뿐 통합평가제도 구축을 위한 학술적 연구가 진행된 바 없다. 국내에서도 ｢정부업무평가 기본법｣ 제정 당시 집중적으로 법 제정의 방향을 결정하기 위해 연구가 진행되었을 뿐이다. 따라서 기초적인 각 개별･통합평가 제도의 운영현황 및 종합분석 등조차 진행된 바 없기 때문에 본 연구는 이와 같은 차원에서 초기의 연구로서 차별화된 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 또한 본 연구가 진행한 다양한 개념화와 진단표 개발 등은 향후 학술적 자료로도 활용할 수 있는 기초･정책자료의 역할을 수행할 수 있다는 점에서 기존의 연구와 차별화된다고 볼 수 있다. 주요국 평가제도에 대한 연구는 평가제도를 통합평가와 개별평가로 유형화하였다. 그러나 비교분석을 위한 주요국의 사례에 대한 1차 조사를 진행하던 과정에서 주요국과 우리나라의 통합평가제도가 지니는 큰 차이점이 발견되었다. 통합 평가의 종류가 다양한 우리나라와 달리, 주요국은 통합평가가 일원화되어 있다. 이에 비해 하나의 중앙행정기관이 정부 전반에 대한 평가를 실시하는 개별평가는 매우 드물게 운영된다. 각국에서 공통적으로 운영되는 개별평가의 대표적인 예는 재난관리분야로, 연방(중앙)과 주(지방) 정부를 비롯하여 공공기관, 민간부문 등의 종합적 대응이 필요하기 때문이다. 이와 같은 국내와의 차이점은 그 자체로서 상당한 의미를 지니지만, 본 연구에서는 통합평가와 개별평가 운영에 대한 국내로의 시사점 도출을 위해 연구의 범위를 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 통합평가 부문에 대해서는 주요국의 통합평가제도를 비교분석하여 국내 통합평가제도 운영으로의 시사점을 도출한다. 둘째, 개별평가 부문은 각국에서 공통적으로 실시되고 있는 재난관리업무에 한정하여 분석하되, 통합평가와의 관계에 대해 별도의 논의를 진행한다. 이를 통해 국내의 효율적 통합평가제도 운영방안을 모색할 수 있을 것으로 보았다.