2019 자치법규 업무 매뉴얼

기본적으로, 손해배상은 법률에 따라 처리해야 하는 문제이지 자치법규로 규정할 수 있는 사항은 아니다. 상위 법령을 살펴보면, 지방자치단체의 시설이나 설비(영조물) 이용 과정에서 발생한 손해 등은 「국가배상법」 제2조 및 제5조에 따라 배상책임을 지고, 그 밖의 손해는 「민법」 제750조에 따르는 등 법률에 따라 처리하도록 규정하고 있는 것으로 보인다. 특히, 판례는 국가 또는 지방자치단체라 할지라도 공권력의 행사가 아니고 단순한 사경제의 주체로 활동하였을 경우에는 그 손해배상책임에 국가배상법이 적용될 수 없고 민법상의 사용자책임 등이 인정되며, 사경제 활동 과정에서 발생한 사고에 공무원이 관여하였다고 하더라도 국가배상법을 적용할 것이 아니고 일반 민법의 규정에 따라야 할 것이라고 본 적도 있다(대법원 2017. 2. 3. 선고 95다6991 판결). 현행 「민법」은 사법(私法)에서의 법률관계는 개인의 자유로운 의사에 따라 자기의 책임 아래에서 규율하는 것이 이상적이라는 점에서 사적 자치의 원칙을 기본으로 하고 있다. 이러한 사적자치의 원칙은 개개인이 모두 적절한 판단 능력과 자신의 행동에 책임을 질 수 있는 능력, 자신의 의사가 합리적으로 형성되고 이를 표시할 수 있는 능력을 가졌다는 믿음 하에서 만들어진 것이다. 그런데, 사회 구성원 모두가 이러한 능력을 가진다고 보기는 어렵다. 이러한 능력이 없는 사람들은 자기 자신 뿐 아니라 거래 상대방에게 불측의 손해를 발생시킬 수 있다. 이러한 점에서, 행위능력 등 적절한 능력을 가지지 못하는 사람으로 인해 발생할 수 있는 다양한 사고와 손해를 예방할 필요성 측면에서 민법에서는 일정 요건을 갖춘 사람의 사적 행위를 제한하는 제도를 갖추고 있다. 금치산자와 한정치산자는 이러한 행위가 제한되는 대표적 사람들로서, 심신상실 등을 이유로 금치산자 등 선고를 받은 사람은 사적 거래가 통제된다. 그런데, 종전의 제도는 행위능력을 획일적으로 박탈하여 인권침해·사회적 낙인효과가 발생할 뿐 아니라, 대상자의 복지나 상황을 전혀 고려하지 않아 문제가 많았다. 이러한 점을 반영하여 2013년 7월 1일 시행된 개정 「민법」에서는 성년후견과 한정후견 제도를 도입하게 된다. 개정 「민법」에서는 새로운 제도가 도입하면서 종전의 금치산자나 한정치산자 선고의 효력을 바로 상실시키는 경우 해당 사람들이 바로 능력자가 되게 될 뿐 아니라, 성년후견이나 한정후견 선고를 새로 받는 과정에서 공백이 발생할 것을 우려하여 부칙을 통해 2018년 6월 30일까지는 금치산자나 한정치산자 선고를 받은 사람들을 성년후견이나 한정후견을 받은 사람으로 보도록 규정하고 있다. 과거 한국에서는 호주(戶主)를 중심으로 가족의 관계를 등록하는 제도를 운영했다. 이에 따르면 호주가 호적의 기준이 되며, 호적의 소재지(본적)에 따라 가족 전체의 관계 및 본적 등이 결정되었다. 「민법」에서는 호주를 ‘일가의 계통을 승계한 자’라고 규정하고 있어 이러한 제도의 근간이 되었으며, 이에 기초하여 「호적법」을 시행·운영한 바 있다. 이러한 가족 관계 등록 제도를 호주제라고 하며, 일반적으로 가족을 대표하는 남성 가장이 재산의 처분이나 가족 관계 등에 대한 권리를 향유할 수 있는 기능을 한다고 보았다. 이러한 호주제는 남성 중심이라는 점에서 많은 문제를 야기했으며, 결국 헌법재판소에서는 호주제가 성역할에 관한 고정관념에 기초한 차별로서 위헌(2001헌가9)이라는 이유로 민법을 개정하고 「호적법」을 폐지(’08.1.1.)하도록 결정하였고, 이에 따라 호주가 아닌 국민 개개인별로 가족관계를 등록하는 내용의 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」(이하 “가족관계등록법”)을 제정하게 된다. 연대보증이란 보증인이 주채무자와 연대하여 채무를 부담하는 보증을 말한다. 연대보증은 채무자에게 우선 청구하지 않아도 되고, 보증인 1인에게 채무 전부를 청구할 수 있으며, 기한연장 및 장래 발생하는 채무까지 책임을 부과한다는 점에서 신용·담보 보강목적으로 활용되는 채권회수 수단 중 가장 강력한 수단이라 할 것이다. 이러한 효과성으로 인해 사회복지기금, 재난관리기금, 기초생활보장기금 등 민생 관련 융자 시행 시 신용·담보 보강목적으로 광범위하게 연대보증에 관하여 자치법규로 규정하고 있다. 강력한 효력만큼이나 문제가 있는 것도 사실인데, 연대보증은 우선 주변 사람에게 경제적 부담을 가하여 인간관계와 공동체를 훼손시키고, 연대보증에 대한 설명 부족으로 보증인 보호에 취약하다는 문제가 있다. 또한, 민생관련 융자를 시행함에 있어 연대보증을 요구하는 것은 주민에게 과도한 부담으로 작용하고 기금 설치의 본래적 취지를 훼손할 수 있는 정책상 문제가 발생할 여지가 있다. 특히, 연대보증의 특성상 주민에게 불리하게 작용될 여지가 크다. 지방학사란 지방자치단체에서 인재양성을 목적으로 수도권 대학교에 진학한 주민과 그 자녀의 학습편의를 위해서 서울 등 주요 지역에 설치한 각종 장학관·학사·학습관 등의 시설을 의미한다. 경기·경북·제주·전북·경남·광주·전남 등 광역자치단체 및 가평·여수·영천·정읍·진안 등 기초자치단체에서 학사를 설치·운영하고 있으며, 비교적 저렴한 비용으로 숙식·학습공간 등의 편의를 제공하고 있어 입사를 위한 지역 주민의 선호가 높은 편이다. 그런데, 일부 지방학사는 입사자격에서 신체·정신상의 사유로 공동생활에 부적합한 사람을 제한사유로 규정하고 있고, 동일한 이유로 퇴사 사유를 규정하는 경우가 있었다. 신체적인 이유를 들어 입사자격에 제한을 두는 것은 「장애인 차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」 제4조제1항제1호에서 규정하고 있는 장애인에 대한 부당한 차별에 해당할 소지가 있고, 자치법규에서 규정한 내용은 그 문언이 다소 포괄적이고 다의적으로 해석할 수 있는 소지가 다분하여 집행권자의 자의적 판단에 의해 장애인의 권리가 부당하게 제한될 가능성이 있다. 「장애인 차별 금지 및 권리구제 등에 관한 법률」이 제정(’07.4.)된 지 10년이 되었다. 해당 법률의 입법 및 시행은 모든 생활영역에서 장애를 이유로 한 차별을 금지하고 장애를 이유로 차별받은 사람의 권익을 효과적으로 구제함으로써 장애인의 완전한 사회참여와 평등권 실현을 통해 인간으로서의 존엄과 가치를 구현하려는 것이다. 이러한 가치의 실현은 자치입법 영역 역시 예외는 아닐 것이다. 자치법규 중에서는 장애인을 합리적 이유 없이 차별하는 내용의 규정을 두고 있는 경우가 많다. 이러한 내용의 자치법규는 상위 법령에 반하여 평등의 원칙을 침해하는 내용일 수 있다. 따라서, 이러한 자치법규는 신속하게 개정할 필요가 있다. 이러한 점에서 법제처에서는 상위 법령을 대상으로 장애인 차별적인 용어를 일부 정비하기는 했었으나, 자치법규를 대상으로 이러한 정비를 한 경우는 많지 않다. 이러한 용어는 법령에 반하거나 그 자체로 침익적인 법률 효과를 발생시키는 것은 아니다. 하지만, 바른 어문 규범을 준수해야 하고, 일반 공중에 모범이 되어야 하는 법령 문장에 장애인 차별적인 용어가 포함되어 있는 것은 문제가 될 수 있을 것이다.