판문점·싱가포르 평화선언과 한반도발전전략 2018 북한연구학회 하계학술회의

김대중 정부는 정경분리원칙에 입각한 남북경제협력을 적극 추진하면서 교류협력을 통한 남북관계 개선과 한반도 평화체제 구축에 중점을 두었다. 이를 위해 1998년 4월 ‘남북 경협 활성화 조치’를 발표하여 대북규제를 대폭적으로 완화하는 한편, 후속조치로 「남북교류협력법」의 「시행령」과 「시행규칙」 등의 관련 법령을 개정하여 북한으로 반출되는 재화, 용역 등에 대한 면세혜택을 확대하고 남북교류협력절차를 간소화했다. 이어 1999년에는 「남북협력기금지원지침」을 제정하여 남북협력기금에서 민간기업 등에 경제협력사업 및 교역자금의 대출과 관련된 사항들을 마련하였다. 2000년 6월에는 분단 이후 55년 만에 처음으로 남북정상회담을 개최하면서 남북교류협력의 모멘텀을 확장시켜 나갔다. 한편 문재인 정부에 들어서 남북교류협력 활성화를 위한 법·제도 개선 및 거버넌스 확대를 위한 조치들이 시행되고 있다. 「남북협력기금관리심의위원회 운영지침」과 「남북교류협력시스템 운영관리 규정」 등 통일부 훈령 2건을 개정하였으며, 6차례의 보험제도 개선 실무회의 등을 통해 경협·교역보험 제도(안)을 마련하고, 경협·교역 보험 규정 및 약관에 대한 법률검토도 병행 추진하였다. 또한 종교·체육·학술·경협 분야별 민간단체와의 간담회 개최를 통한 소통 강화, ‘남북교류협력추진협의회’와 ‘정책자문회의’ 등을 개최하여 민·관 협업체계를 구축하였다. 이 밖에도 남북 교류협력 재개에 대비하여 민간이 향후 자율성과 책임성을 가지고 교류협력을 추진할 수 있도록 ‘분야별로 민간단체 역량강화 프로그램’을 운영하여 민간의 역량 강화에도 적극 노력하고 있다. 그리고 최근에는 문재인 대통령과 김정은 국무위원장이 ‘판문점 선언’을 통해 남북교류협력을 재개함과 동시에 더욱 확대·발전시켜 나갈 것을 피력했다. 판문점 선언을 실천적으로 이행하고 남북교류협력의 지속성을 유지하기 위해서는 국민적 공감대 형성과 정치권의 합의에 기초한 대북정책을 수립해야 한다. 앞서 언급한 것처럼, 북한 김정은은 지난 4월 당중앙위 7기 3차 전원회의를 통해 ‘핵경제 병진노선’의 결속을 선포하고, “사회주의 경제건설 총력노선”을 새로운 발전 전략으로 전환하였다. 집권 7년차인 김정은은 그동안 북한 내 정치군사적 안정에 대한 자신감을 갖고 경제건설 ‘올인’ 혹은 ‘총력전’에 돌입하고 하고 있다. 최근 남북 및 북미관계의 개선 노력들은 향후 많은 난관들에 봉착할 것으로 예상되지만, 김정은에게 있어 분명 ‘북한의 번영’을 위한 작지만 중요한 모멘텀이 찾아왔다. 이러한 상황에서 집권 이후 꾸준히 경제발전, 민생을 강조해온 김정은에게 있어 북한의 경제발전, 북한경제의 정상화, 소위 ‘조선의 꿈’을 실현하기 위해서 과거 사회주의국가들의 경험은 중요한 선행모델임에 틀림없다. 기존 사회주의국가들의 체제전환을 정치적 측면의 개혁(점진, 급진), 경제적 측면(대내 개혁, 대외 개방)이라는 두 축으로 유형화하고 그 결과 성공적인 경제발전을 이룩한 중국과 베트남모델이 바로 그것이다. 남북교류협력은 지난 4월 27일 1차 남북정상회담에서 주요 의제로 다루어졌다. 남북정상회담 직후 발표된 ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언’에 남북교류협력과 관련된 내용이 포함되었다. 남북교류협력의 활성화를 위한 새로운 기회가 마련된 것이다. 이번 회담에서 남북 정상은 “10.4선언에서 합의된 사업들을 적극 추진”하기로 합의했다. 특히 판문점선언에서 주목할 것은 10.4선언에서 합의된 사업 중 “1차적으로 동해선 및 경의선 철도와 도로들을 연결하고 현대화하여 활용하기 위한 실천적 대책들을 취해나가기로” 했다는 것이다. 다양한 사업들 중 철도·도로 연결 및 현대화사업부터 추진하기로 한 이유는 경협의 재개 및 활성화에서 인프라의 구축이 무엇보다 시급하고 기본적 과제이기 때문이다. 보다 중요한 것은 현재 제재의 국면에서 상대적으로 실현하기가 용이하다는 현실적 측면이 고려된 것이라 하겠다. 동해선 연결은 남한 내 강릉-제진 구간 공사만 진행하면 되기 때문에 대북제재와 관계가 없다. 중국 외교부 대변인 겅솽은 6월 12일 북미정상회담 직후 북한이 비핵화를 위한 출발을 했기 때문에 대북제재는 조정 혹은 완화되어야 한다고 발표하였다. 이러한 언급은 중국이 한반도 문제에 대해 보다 적극적 역할을 하겠다는 것을 분명히 밝힌 것인데, 특히 북한경제의 정상화 과정에 중국이 적극적으로 개입하는 것을 의미한다. 실제로 지난 19일 김정은은 금년에만 3번째 중국을 방문했고, “사회주의경제건설 총력노선”을 이끌고 있는 박봉주 내각총리가 김정은 국무위원장을 수행한 것은 북중 경제협력의 강화를 통한 북한의 경제회복의 차원에서 이해될 수 있는 대목이다. 이처럼 중국의 적극적 입장은 남북교류협력의 재개와 활성화를 원하는 우리 정부에게는 큰 부담일 뿐 아니라 경쟁이 될 수 있다. 최근 몇 달 사이 국제사회의 제재에 적극적으로 협력해왔던 중국이 암묵적으로 제재를 완화시켜온 것으로 알려지고 있는데, 북미정상회담을 계기로 중국이 공식적으로 제재를 완화한다면, 북한, 특히 경제부문에서 중국의 영향력은 더욱 커질 것으로 쉽게 예상할 수 있다. UN의 대북제재, 5.24 조치 등 우리의 대북제재가 완화되지 않는 상황은 현실적으로 남북 경제협력을 가로막는 요소라는 점에서 대북제재의 완화 조치의 구체적인 실행방안을 마련해야 할 것이다. 남북정상회담 이후 남북 경제협력의 활성화에 대한 기대에도 불구하고 강력한 대북제재가 시행되고 있는 환경 그 자체는 변화되지 않았다. 남북 경협이 활성화되기 위해서는 무엇보다 대북제재조치가 선행되어야 하는데 이는 국제사회, 특히 미국의 동의가 필요한 사안이다. 따라서 대북제재가 해제되어 남북 경제협력이 본격화되기까지 상당한 시간이 요구될 수 있다. 그렇다고 마냥 기다릴 수는 없다. 유엔 안보리 결의안에 따르면, 제재위원회의 승인을 받을 경우 제재의 예외로 인정한다는 규정을 두고 있는데 북핵 문제 해결의 실질적 진전이 없었던 까닭에 이를 거의 활용하지 못했다. 그러나 5월 24일 풍계리 핵실험장 폐기, 북미정상회담 이후 ‘미사일엔진실험장 폐기’ 발표 등 북핵 문제 해결의 첫 발걸음을 대딘 현재의 상황을 보면, 제재위원회를 보다 적극적으로 활용하기에 유리한 환경이 조성되었다. 따라서 남북정상회담에서 합의된 경의선 철도·도로 연결 및 현대화사업과 같이 대북제재의 기본 취지에 저촉되지 않으면서 한반도 평화에 도움이 되는 사업을 중심으로 제재위원회의 승인절차를 활용한 경협을 모색한다면 대북제재가 전면 해제되지 않은 상황에서 제한되지만 남북 경제협력은 재개될 수 있다. 우선 단기적으로 실현 가능한 경협사업을 발굴해야 한다. 문재인 정부는 남북경협과 관련해 ‘한반도 신경제지도 구상’을 제시하고 이를 구체화하는 작업을 진행해왔다. 그런데 이 구상은 대북제재가 완화 또는 해제된 이후 본격적으로 추진할 수 있는 중장기적인 과제 중심으로 구성되어 있다. 남북 경협의 모멘텀을 유지하기 위해서는 10.4 선언에 포함된 보건의료·환경협력 분야의 사업과 같이 현재 대북제재의 상황에서 단기적으로 실현할 수 있는 사업부터 추진하는 것이 효과적이다. 둘째, 남북 경제협력의 구체적인 실행전략으로는 패키지딜 방식이 효과적이다. 그동안 남북 경협은 단일 프로젝트 방식으로 이루어져왔는데 그러한 방식은 단기적 성과를 거둘 수 있지만 북한과의 협력에 있어 북한 당국에 의존하게 만드는 한계가 있다. 반면 패키지 딜 방식은 북한이 필요로 하는 사업과 부담을 갖는 사업을 하나로 묶어 추진할 수 있을 뿐 아니라 돌발 상황으로 인해 북한이 사업을 중단하려 해도 이를 실행하기 어렵게 하는 효과도 갖고 있기 때문이다.