비수급 빈곤층의 생존 과정에 관한 근거이론

사실상 빈곤은 인류의 역사와 궤적을 함께 해왔으며, 현생 인류의 유전자에 깊숙이 각인된 친숙한 삶의 한 방식이다(문진영, 2015). 하지만 빈곤 현상에 대해 정책적으로 접근하는 데에 있어서 그 실체를 이해하는 것은 쉬운 일이 아니다. 빈곤에 대한 대부분의 연구들은 빈곤층 당사자의 시각보다는 연구자 중심의 분석을 시도하고 있으므로, 빈곤층이 처한 상황이나 사회구조적 맥락을 총체적으로 파악하지 못하고 있다는 지적은 여전히 유효(김미곤 등, 2013)하다. 이는 빈곤 개념의 다차원성에 대한 이해가 부재하며, 지나치게 양적 자료에 대한 분석에 의존하고 있는 연구방법론의 획일성에도 그 원인이 있다(김교성, 2011). 즉, 정책 공급자의 시각에서 빈곤계층은 타자화된 정책 대상자로 간주되며, 무엇보다 지금까지 학계의 연구는 비교적 자료 축적이 가능한 양적 연구에 초점이 더 가까이 있다. 빈곤에 관한 전통적인 논의들은 대체로 물질적인 결핍을 중심으로 접근하는 방식으로서, 소득접근법(income-approach)이라고 할 수 있다. 하지만, 이러한 관점을 넘어 Sen은 빈곤을 단지 소득이 낮은 것으로 규정하기보다는 기본적인 잠재능력의 박탈(deprivation of capability)로 규정해야 한다고 주장(Sen, 1999, p.87)함으로써 빈곤 현상을 바라보는 새로운 관점을 제시하였다. 1980년대 이후 유럽 국가들의 빈곤 연구의 경향(De Haan, 2000)을 주도하게 된 ‘사회적 배제(social exclusion)’는 비수급층에 대한 관심을 더욱 촉발한다. 이는 동태적이고 다차원적이며 다른 사회구성원과의 관계를 중요하게 보는 특성(Berghman, 1995)에 중심을 두고 노동시장에서, 시민권에서, 정치적 의사결정에서 배제되는 것이 결국 생존권 박탈로 나아간다고 주장한다(Levitas, 1999). 복지국가에서 사각지대의 존재, 특히 소득재분배 정책의 가장 직접적인 대상층인 빈곤계층에 비수급 인구가 존재한다는 것은 복지국가의 근간을 이루는 공공부조 제도의 운용과 효과에 결함이 있다는 것을 의미한다. 이것은 빈곤에 대한 제도적 정의와 실재하는 빈곤 사이의 간격이 넓을수록 더욱 심각한 문제가 될 수 있다. 이 때문에 사회적 안전망을 더 촘촘히 보완하기 위해서는 제도의 정확한 운용뿐 아니라 제도적으로 포용되지 못한 빈곤의 양상에 대해서도 면밀한 조사와 대응책이 있어야 할 것이다. 우리나라의 경우 절대빈곤율을 7.8%(김문길, 2012)로, 기초생활보장제도의 수급자 수를 전 인구의 약 2.8%(약 140만 명)로 추산할 때, 최저생계비 이하의 소득 수준에서 공공부조의 사각지대는 전 인구의 5%(약 250만 명) 정도로 추정할 수 있다(김미곤, 2014). 일반적으로 사회보장제도의 사각지대는 사회적 욕구(social needs)를 가진 개인이나 가구가 다른 적절한 수단 없이 사회보장제도를 통해서도 이를 충족시키지 못하는 경우로 설명할 수 있다. 이러한 사각지대를 구인회, 백학영(2008, pp.178-179)은 세 가지 차원으로 구분하여 설명하고 있다. 첫 번째 사각지대는 프로그램 적용 대상(programme eligibility)에서 제외된 집단으로, 법적으로 수급 자격이 부여되지 않은 사람들을 말한다. 예를 들자면 국민기초생활보장제도 이전의 생활보호제도에서 근로 능력자 가구가 이에 해당한다. 두 번째 사각지대는 프로그램 적용 대상이긴 하지만 프로그램 적용범위(programme coverage)에 속하지 않는 사람으로, 사회보험료를 납부하지 않는 근로자들이나 구직등록을 하지 않아서 구직급여 지불을 거절당한 실직자를 예로 들 수 있다. 비수급 빈곤층이란 소득(경상소득 기준)이 최저생계비 미만임에도 불구하고 국민기초생활보장제도의 수급자로 선정되지 못하여 사각지대에 놓인 빈곤층을 의미한다. 사회복지 분야에서 ‘사각지대’라는 용어가 사용되는 대표적인 분야가 바로 기초생활보장이다. 일반적으로 그 의미는 “그 조건에 안타깝게 비켜가거나 미세하게 나은 생활을 하는 계층은 지원받아야 하는 상황임에도 그 수혜자 자격을 받지 못하는 계층 즉, 차상위계층 혹은 소외계층”(김원섭, 2013, p.8)을 지칭하는 것이다. 한편 “소득인정액이 최저생계비의 100분의 120 이하이면서 기초보장제도에서 보장을 받지 못하는 사람”으로 국민기초생활보장법(시행령제3조의2)에 규정된 차상위층도 사각지대에 포함되는 개념으로 간주할 수 있다. 그렇다면 소득인정액 기준 최저생계비의 100~120% 사이인 준빈곤가구의 일부와 최저생계비의 100% 이하이면서 기초보장의 혜택을 받지 못하는 ‘비수급 빈곤가구’로 기초생활보장제도의 사각지대, 즉 비수급 빈곤층이 구성된다고 이론적으로 개념화할 수 있다. 기초생활보장제도의 사각지대가 발생하는 이유는 다양하며 상호복합적인데, 대체로 실재적 빈곤선과 정책적 빈곤선(소득인정액)의 간격, 엄격한 부양의무자 기준, 일선 행정에서의 자의적 배제, 자발적 배제 등 네 가지 형태에서 원인을 찾을 수 있다(이정기, 문진영, 2015). 첫 번째 요인과 관련해서는, 빈곤 측정을 위해 개인 혹은 가구의 능력을 나타내는 지표로는 ‘소득’을 사용하고 있으나, 정책적 빈곤(국민기초생활보장제도)에서의 능력을 나타내는 지표로는 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)을 사용하고 있다. 즉, 소득과 함께 재산을 활용함으로써, 소득이 최저생계비 이하임에도 불구하고 재산의 소득환산으로 인해 수급자로 선정되지 못하는 비수급 빈곤층이 발생할 수 있다. 두 번째, 엄격한 부양의무자 기준은 개인과 가족에게 빈곤에 대한 일차적 책임을 부여함으로써 발생하는 배제를 말한다. “자력에 의한 노력”, “가족에 대한 일차적 책임”(법 제3 조)에 의해 발생하는 사각지대라 할 수 있다. 그런데 국민기초생활보장제도가 시행된 2000년 이후 지난 15년이 넘도록 기초생활보장제도의 사각지대는 획기적인 변화 없이 초기부터 지금까지 거의 비슷한 규모로 유지되고 있다는 추정에 별다른 반론은 제기되지 않는 형편이다. 사각지대 해소를 위하여, 송파 세 모녀 사건 직후에도 그러하였듯이 정부는 복지급여의 ‘신청’을 강조하였지만, 2014년 국가인권위원회가 전국 300여 가구 비수급 빈곤층의 실태를 조사(김윤영, 2015)한 바에 따르면 70% 이상이 이미 기초보장 수급을 신청했으나 탈락한 경험이 있다고 답변하였다. 신청을 하였음에도 수급자가 되지 못한 이유로는 54.5%의 비율로 엄격한 부양의무자 기준에 의한 것으로 나타났다. 또한 담당 공무원의 자의적 판단에 의한 배제로 추정되는 ‘이유를 잘 모르겠다’는 답변도 18.3%로 확인되었다. 이는 기초생활보장제도의 사각지대 요인에 대한 기존 연구를 뒷받침한다고 여겨진다.