통일한국의 정부조직체계 구축방안

동독과 서독은 통일 직전까지 서로 다른 정부조직체계를 갖추고 있었다. 우선 서독의 경우 연방주의와 지방자치제 그리고 3권 분립의 원칙하에 법률에 의한 조직운영･분권주의･조직의 전문성 등을 강조하며 민주주의 체계를 갖추어 갔다. 이와 달리 공산당 일당독재 체제를 선택한 동독은 소위 ‘민주주의 중앙집권주의 원칙’이 강조된 조직체계를 구축하였다. 이후 1989년 동독체제가 붕괴되기 시작하였고, 1990년 10월 3일 구동독이 서독에 편입되는 형식으로 통일이 이루어졌다. 통일 후 구동독 정부조직은 대부분 폐지･해체되었던 반면 구서독 정부조직은 구동독 지역까지 확대되었다. 그러나 이 과정에서 구서독 정부조직체계에도 많은 변화가 있었다. 본 장에서는 통일 전 동서독 정부조직체계의 차이점에 대해 살펴본 후, 통일 이후의 조직체계변화를 연방･주･지방 차원으로 구분하여 알아본다. 보다 구체적인 정부설계안을 제시한 연구는 양현모･최진욱･이준호(2002)의 ｢남북한 실질적 통합단계에서의 행정통합의 과제｣인데, 여기서는 남북한이 통일을 목전에 둔 시기를 남북한 실질적 통합단계로 상정하여 행정통합을 달성하기 위한 구체적인 정부조직구조의 재편방안을 제시하였다. 독일 통일과정의 경험을 소개한 연구로는 남현욱(2000)의 “통일 전･후 행정수요의 예측과 새로운 행정조직의 형성: 독일경험의 벤치마킹을 중심으로”가 있는데, 여기서는 독일 통일과정에서 행정수요 예측과 한시적 행정조직이 어떻게 설립되고 운영되었는지를 바탕으로 남북한 통일과정에서 행정수요 예측과 필요한 한시적 조직과 역할을 제시하였다. 또 한상우(2003)의 “통일독일의 행정체제 구축과정”에서는 동서독 행정통합의 환경과 행정통합의 과정을 소개하고, 우리나라에 주는 시사점을 제시하고 있다. 가장 최근의 연구로는 통일부(2013) ｢행정분야 통합관련 정책문서｣가 있는데, 독일 통일에 따른 행정통합에서 그 과정과 내용을 상세히 소개하고, 행정구조의 통일과 인력수급문제까지 다루고 있다. 지금까지 남북한 통일을 상정한 행정통합이나 정부조직의 개편에 관한 연구는 크게 주목받지 못했고, 이에 따라 많은 연구가 축적되어 있지 못한 것이 사실이다. 그러나 독일의 경험을 소개하고 그것을 바탕으로 논의한 연구와 보고서는 지속적으로 발표되어 왔다. 통일 이후의 정부조직체계 구축에 대한 초기 연구는 심익섭(1996; 1997) 의 “통일국가의 정부체계 구축방안”과 “통일한국에 대비한 행정체제 통합 방안”에서 비롯되었다. 이 연구에서는 행정통합의 기본논리에 관한 이론적 검토와 함께 통일 한국의 행정체제를 구축하기 위해 고려되어야 할 사항과 기본방향을 제시하고 있다는 데에 의의가 있다. 이에 비해 한국행정학회(1996)에서 발간한 ｢통일 이후의 한국의 행정조직 및 지방행정체제의 설계｣에서는 비교적 구체적인 조직구조 설계안을 크게 두 가지 방식으로 제시하고 있다. 즉, 통일이라는 환경에 따라 남북한의 기존 행정체제와는 다른 제3의 “새로운 설계”를 하는 것과 남한의 기존 행정조직을 기반으로 하여 통일 환경에 맞게 행정조직의 개편하는 것으로 제시하고 있다. 한반도의 통일을 전후하여 일어날 다양한 상황적 요인들을 미리 예측하기란 쉽지 않다. 그러나 앞서 언급하였듯이 체제통합을 위한 정부조직 재설계에 이러한 요인들이 영향을 줄 것이기 때문에, 이를 예측하여 대응 방안을 마련하는 것이 필요하다. 본 연구에서 상정하는 통일방안은 남한이 주도하는 평화적 통일이다. 다만 그것이 북한체제의 급변에 의한 것이 될 지, 북한 체제변화 후 점진적인 절차에 의한 것이 될 지에 따라 차이가 있을 것이다. 따라서 독일 통일 사례를 참조하면서 한반도의 주변정세와 남･북한 관계의 특징을 고려하여 예측해 본다. 정치는 본래 국가의 기본방향과 주요 정책결정, 그리고 정부의 구성에 대한 결정을 내리는 기능을 수행한다. 따라서 남북한 간 통일의 방향, 통일국가의 정체성 확립, 통일 이후의 정부구성 등은 모두 정치적 결단에 의해 정해지게 될 것이다. 한반도 통일은 우리 국민이 반드시 이루어야 할 과업이다. 지금과 같은 분단 상태에서는 우리나라의 경제발전은 물론 국가위상의 강화도 결국 한계에 부딪치기 마련이다. 통일의 당위성은 경제적 발전 또는 국가위상의 강화 등에서만 한정되지는 않는다. 세계에서 유래를 찾아볼 수 없는 독재 정권 하에서 힘든 삶을 영위하고 있는 북한 주민들을 생각해서라도 통일은 반드시 그리고 빠른 시일 내에 이루어져야 한다. 북한 주민들은 오래 전부터 어려운 경제 환경 속에 생존권조차 보장받지 못하며 살고 있다. 또한 인권 사정 역시 극히 열악해서 모든 주민들은 정권의 끊임없는 통제와 감시 하에서 살고 있으며, 정권에 조금이라도 반대하는 자는 정치범 수용소 등에 수감되어 혹독한 고초를 겪기도 한다. 이런 상황에 처해있는 북한 주민들에게 있어 통일은 그 동안의 궁핍과 고난에서 벗어나 자유와 인권을 회복하여 인간다운 삶을 살아가도록 하는 기회가 될 수 있을 것이다. 그런데 아쉽게도 현재 우리의 통일준비 상태는 그리 높은 수준에 도달 하지 못하고 있으며, 통일 관련 현실 또한 긍정적이지 못하다. 우리나라 경제는 아직 만족할만한 단계에 이르지 못한 상태이며, 지역갈등･빈부갈등 역시 심각한 수준에 이르고 있다. 특히 북한의 실체와 통일방안, 남북 교류의 방법과 실천 방향에 대해서도 우리 국민들 사이에는 심각한 이념적 대립과 반목 현상이 존재하고 있다. 이밖에 북한에 대한 우리의 정보 수집 능력도 아직 만족할만한 수준에 있지 않아 우리 사회에는 북한의 실체와 대남 정책의 의도에 대해서도 의견이 분분하다. 변하지 않는 북한의 호전적 태도 또한 통일을 방해하는 요소 중 하나이다. 북한은 핵개발을 꾸준히 추진하면서 남한에 대한 군사적 위협을 중지하지 않고 있어 남북 간의 긴장은 좀처럼 해소되지 못하고 있다. 한반도 통일에 대해 다양한 시나리오를 생각하고 제시할 수 있겠지만, 지금까지 일반적으로 논의되고 있는 방안들에 대해서만 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 무력에 의한 통일이다. 현재 북한 정권은 선군정치의 기틀 하에 세계적으로도 손꼽힐 정도의 무력을 보유하고 있으며, 특히 핵무기 보유도 이미 기정사실화 되어 있다. 북한은 그동안 3차례 핵실험을 통해 핵무기를 보유하였다는 것을 세계적으로 과시하였으며, 남북 관계에 있어서도 지속적으로 핵 위협을 일삼고 있다. 북한의 핵 무력 능력이 어느 정도 인지는 아직까지도 정확히 파악되고 있진 않지만, 전쟁 발발 시 핵을 무기로 사용할 수 있다는 것은 기정사실화 되어 있다. 북한은 병력, 재래식 무기 및 장비의 수에서도 우리 한국군에 비해 전반적으로 우세한 것으로 알려져 있다.