한국개발협력의 삼각협력 추진방안에 관한 연구

국제개발협력은 다양한 형태로 존재하고 있으며 원조의 성격이나 추진하는 기관에 따라서 ‘국제협력’, ‘경제협력’, ‘개발협력’ 등으로 다양하게 불린다. 본 연구에서는 이 가운데 OECD DAC에서 통일적으로 사용하는 ‘공적개발원조’에 논의의 초점을 맞추고 있다. ODA란 Official Development Assistance의 약자로 ‘공적개발원조’를 뜻한다. 공적개발원조의 개념 및 특징이 무엇인가에 대해서 설명하기에 앞서 이와 유사한 개념들을 정리할 필요가 있다. 첫째, 국제협력은 국가 간 및 국가와 국제기관 간의 모든 유상 및 무상 자본 협력, 교역 협력, 기술 및 인력 협력, 사회문화 협력 등 국제사회에서 발생하는 다양한 형태의 교류 협력을 총체적으로 지칭한다. 따라서 국제협력은 상호주의적이며 평등한 관계를 강조하고 단순한 경제협력뿐만 아니라 사회, 문화 분야까지도 협력의 영역으로 간주한다. 국제협력은 모든 경우에 국가 간 재원이 이전되는 것은 아니기 때문에 본 연구에서 주목하고 있는 공적개발원조와는 다르다. 둘째, 경제협력은 모든 종류의 경제 교류를 지칭하는 개념이다. 따라서 정부 차원의 개발원조, 상업차관, 수출신용뿐만 아니라 민간부문에 의한 직접·간접투자, 해외건설, 무역, 해외이주 및 해외취업까지도 모두 포함된다. 즉, 선진국 간, 개도국 간, 그리고 선진국과 개도국 간 경제 분야의 제반 협력 관계를 지칭한다. 셋째, 개발협력은 개발도상국의 경제성장이나 복지에 기여할 수 있는 개발 재원을 이전하는 것을 의미한다. 따라서 군수물자 구매를 위한 재정 지원이나, 종교적 목적을 위한 원조는 개발협력에 포함될 수 없다. 넷째, 공적원조(OA: Official Aid)로 구분되는 원조는 공적개발원조의 하위 개념으로 특수 목적의 구 사회주의 국가나 선발 개발도상국에 대한 원조를 지칭한다. DAC는 1990년에 들어서 구 사회주의 국가에 대한 새로운 원조 수요가 발생함에 따라 1996년 12월 개발원조 대상국을 일반 개발도상국가와, 구 사회주의 국가 및 선발 개발도상국가로 구분하였다. 이상의 다양한 개념들과 구분되는 공적개발원조의 명확한 개념은 OECD DAC가 1969년 공적개발원조를 개발도상국의 경제사회 개발을 증진할 목적으로 이루어지는 공적 거래와 양허적 성격으로 이루어지는 자금으로 설정하면서 정립되었다. DAC는 공적개발원조를 개발도상국 및 국제기구에 제공한 자금의 흐름으로 정의하고 있는데, 그 정의에 따르면 공적개발원조는 다음과 같은 특징을 가진다. 먼저, 원조를 공여하는 주체가 반드시 정부 및 공공기관이어야 한다. 따라서 민간 기업이나 단체가 제공하는 원조와는 구별된다. 또한 공적개발원조의 공여 대상은 OECD DAC가 개발도상국이라고 정한 중소득 이하의 국가나 국제기구, 또는 개발 NGO여야 한다. 따라서 그 이외의 원조는 공적개발원조의 개념에 포함될 수 없다. 아울러 공여의 목적은 개발도상국의 경제 개발 및 복지 증진이어야 한다. 마지막으로 공여 조건은 양허적(concessional)이어야 하며, 이 때문에 공적개발원조는 국제자본시장의 상업적 대출이나 채권, 유가증권의 발행과도 구분된다. 또한 증여율(grant element)은 상업적 특성의 국제자본시장의 조건과 비교하여 25퍼센트 이상이어야 한다. 1960년 유엔총회 본회의에서는 빈국(貧國)들을 위해 선진국이 각 GNI의 0.7퍼센트를 ODA로 지출하자는 결의안이 가결되었다. 당시 선진국들의 대(對)개발도상국 ODA의 GNI 대비 비율은 0.5퍼센트였다. 1960년대 선진국의 ODA는 개발도상국에서 거대한 제방의 건설이나 산업 시설 설비의 구축 등에 투입되었다. 그러나 오늘날 부유한 국가의 공식적인 개발도상국 ODA는 0.3퍼센트에 그치고 있다. 2005년 G8 선진국은 ODA를 2010년까지 500억 달러로 늘리겠다고 약속한 바 있다. 이로써 부유한 나라들은 국내총생산액의 0.36퍼센트 정도를 ODA로 사용하게 되었다. 그러나 이는 유엔이 MDGs를 이루는데 필요한 금액의 절반에 불과하다. EU는 개발도상국 ODA를 2010년까지 0.56퍼센트, 2015년까지 0.7퍼센트로 증액하겠다고 밝혔다. 공적개발원조의 목적은 파트너 국가의 경제개발 및 복지 증진으로서, 파트너 국가의 빈곤을 타파하고 복지 수준을 향상시키는 것이다. 이에 대해서 OECD DAC를 비롯한 국제개발원조 관련 기구들은 원조를 통해서 궁극적으로 타파하고자 하는 ‘빈곤’을 경제적 능력(economic capabilities), 인간적 능력(human capabilities), 정치적 능력(political capabilities), 보호 능력(protective capabilities), 사회문화적 능력(socio-cultural capabilities) 등 5가지 능력이 결여된 상태로 정의한다. 하지만 공표된 국제사회의 공적개발원조의 목적과 달리 공적개발원조를 수행하는 동기는 공여국의 국가 목표 및 국익에 따라 변할 수 있다. 개발원조의 동기는 크게 정치적 동기, 경제적 동기, 인도주의적 동기, 그리고 마지막으로 상호의존적 동기로 구분할 수 있다. 우선, 정치적 동기는 과거 냉전체제 하에서 실시되었던 원조와 밀접하게 연관된다. 정치적 동기에 의해 시행된 원조의 대표적인 예는 서유럽의 공산화를 막기 위한 경제부흥계획인 마샬 플랜(Marshall Plan)으로서, 공산화 방지나 국제질서의 안정이라는 정치적, 외교적인 동기와 더불어 국가 안보이익 차원에서 전략적으로 원조를 수행했던 것이다. 이처럼 공적개발원조는 공여국의 정치적인 입장이나 이익 추구 동기에 의해 수행되기도 한다. 둘째, 공적개발원조는 경제적 동기에 의해 즉, 공여국의 경제적인 이익 증대를 위해서도 수행된다. 경제적 동기에 의해 원조가 이루어지는 경우, 원조를 통해 파트너 국가의 경제가 발전하면 공여국 기업의 해외 진출 및 자원 확보가 유리해진다는 논리를 바탕으로 원조는 공여국의 경제적 이익을 위한 도구의 의미를 갖게 된다. 대표적인 예가 구속성 원조로서, 공여국은 구속성 원조를 통해 직접적으로 자국의 수출을 촉진시킨다. 하지만 최근 들어, 구속성 원조가 파트너국의 발전에 도움이 되지 않는다는 비판에 따라 그 비율이 줄고 있는 추세이다. 마지막으로 상호의존의 인식에 기반한 원조는 한 국가에서 발생한 사건이 다른 국가에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 가정 하에 수행된다. 즉, 개발도상국에서 일어나는 환경 문제나 빈곤 문제들이 테러나 난민 사태를 비롯한 안보문제를 유발시켜 선진 국가들에게 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 문제의식 하에 이를 예방하기 위해 원조가 수행된다는 것이다. 최근 들어 국가 및 지역 간의 상호 연계성이 높아짐에 따라 이러한 상호의존적 인식은 점점 더 중요해지고 있다. 상호의존적 인식은 자국의 안보이익을 보호한다는 측면 외에도 개발도상국 빈곤의 원인이 자국에 있다는 성찰과도 관련된다. Pogge(2002)는 빈곤은 구조적이고 제도화되어 있는 부정의(不正義)이며 따라서 선진국은 개발도상국이나 최빈국에 대한 책임의식에 기반하여 원조를 해야 한다고 주장한다.