2017년 KLI 정책리포트 제2권2/4분기

어떤 제도가 아무리 잘 설계되어 있어도 그대로 잘 집행되지 않는다면 그 제도의 도입 취지가 퇴색될 수밖에 없을 것이다. 그런데 우리의 최저임금제도가 현재 그러한 상황에 놓여 있다. 최저임금 미준수율이 경제활동인구조사 부가조사 기준으로 2007년 이후로 계속 10% 이상을 유지하고 있으며(2012년 제외), 2016년에는 13.6%를 기록하였다. 최저임금 적용제외 대상인 가사근로자와 장애인을 제외하더라도 그 비율은 거의 줄어들지 않는다. 이는 주요 선진국들과 비교하더라도 매우 높은 비율이다. 최저임금 미준수율이 이렇게 높은 이유가 무엇일까? 미준수 이유로 두 가지 가능성을 생각해볼 수 있을 것이다. 첫째, 사업주가 자신이 최저임금을 위반하고 있다는 사실 자체를 모르고 있을 수 있다. 간신히 사업체를 유지하고 있는 사업주에게 총 급여와 다른 산입범위와 생소한 주휴수당이 관심의 대상이 아닐 가능성이 높다. 둘째, 사업주가 나도 어려우니 법을 지키지 않아도 된다는 생각을 할 수 있다. 단속을 당할 가능성은 낮고 단속이 되거나 신고가 되더라도 처벌을 받을 가능성이 낮기 때문에 걸리면 운이 없었던 것으로 생각할 수 있을 것이다. 다음으로 임차료 인상의 억제를 고려할 수 있을 것 같다. 이미 임차료는 영세사업자에게 상당한 영향을 미치고 있는 것으로 파악된다. 영세자영업자가 가장 많이 종사하는 도소매업과 음식숙박업을 보면 평균적으로 월 영업이익이 200만 원도 안되는 사업체에서 임차료를 100만 원 이상 지불하고 있는 것으로 파악된다. 월 200만원도 안되는 영업이익은 사실 자신의 인건비인 것이다(소상공인실태조사 2013). 도소매업조사를 이용하여 계산해 보면 소매업과 음식업에 종사하며 장소를 임차하고 있는 사업체의 매출액 대비 임차료 비중은 매출액 대비 인건비 비중의 절반에 육박하는 수준이다. 현재의 임차료를 내리지는 못하더라도 미래의 임차료 인상이라도 적절한 수준으로 제어할 필요가 있다. 2017년 4월 1일 현재 관련 법안이 10여 건 상정되어 있는데, 일부 법안은 갱신요구기간을 5년에서 10년으로 확대하고 갱신요구 기간 내 임차료 인상률의 상한을 낮추고, 법의 적용대상을 넓히자는 내용을 담고 있다. 상가건물임대차보호법의 조속한 개정을 기대한다. 재분배 정책을 통해 소득불평등을 개선할 여지는 많이 있다. 사회보장 정책에는 공공부조, 사회보험, 사회수당이 있다. 사회보험에는 산업재해보상보험, 국민건강보험, 국민연금, 고용보험이 있는데, 현재 사회보험은 소득 재분배 기능이 매우 약하다. 사회보험의 수혜 정도가 낮고, 사회보험에서 재분배 원리보다는 많이 낸 사람이 많이 받는다는 기여의 원리가 더 크게 작동하기 때문이다. 기여의 원리가 크게 작용을 하면 고용안정성이 높고 임금이 높은 근로자일수록 보험혜택이 크다. 가입기간이 1년 미만인 근로자는 실업 시에 실업급여를 90일 동안 받을 수 있는 반면 10년 이상 가입한 근로자는 180~240일 동안 실업급여를 받을 수 있다. 국민연금에는 재분배와 기여의 원리가 모두 들어 있어서, 소득이 낮을수록 소득 대체율(연금수급액/임금)이 높지만, 가입기간이 늘어나면 연금액이 비례적으로 늘어나게 되어 있다. 안정적인 고소득 근로자일수록 가입기간이 길다. 현실에서는 재분배 원리보다 기여의 원리가 더 큰 힘을 발휘하고 있다. 소득이 낮은 1분위 소득자의 국민연금 소득 대체율은 24%인 반면, 5분위 고소득자의 소득 대체율은 35%이다. 사회보장정책 가운데 사회보험은 사회재분배 기능을 제대로 하지 못하고 있고, 사회수당은 낮은 수준이어서 재분배 정책의 효과가 매우 적다. OECD 국가에서는 1차 소득 지니계수와 재분배 소득 지니계수의 차이가 15~35% 정도인데 한국에서는 8% 정도에 불과하다. 재분배 정책을 통해 소득불평등을 개선하려면 우선 사회보험의 수혜 정도를 대폭 확대해야 한다. 실업급여의 수급기간과 수급액을 확대해야 하고 실업부조를 도입할 필요가 있다. 그리고 사회보험에서 기여의 원리를 완화하고 재분배 원리를 강화해야 한다. 실업급여의 수급기간을 단순화하고, 국민연금 수급액이 가입기간에 따라 비례적으로 늘어나는 방식을 개선해야 한다. 재분배 효과로는 사회수당이 가장 강력하다. 사회수당은 노동시장 밖에 있는 집단에 대해 기여와 무관하게 현금을 제공하는 것으로, 아동수당, 장애인수당, 기초노령연금이 이에 해당한다. 근래 등장한 청년배당, 농민기본소득도 사회수당에 가깝다. 사회수당 가운데에서도 불평등 완화 효과가 큰 것은 기초노령연금이다. 한국에서 가장 소득불평등을 심하게 겪는 집단은 노인이다. 65세 이상 노인의 상대 빈곤율은 49.6%로 OECD 국가 중 가장 높다. 기초노령연금은 직접적으로 노인 빈곤해소에 도움을 준다. 디지털 기술 발달이 초래한 노동시장의 변화는 사회적 대응 여하에 따라 다른 양상으로 전개된다. 프레카리아트가 함께 목소리를 내느냐도 문제이지만, 조직노동이 연대의식을 발휘하느냐도 나라마다 다를 것이다. 시민사회의 요구를 받아 정부는 어떤 정책을 선택할 것인가도 최종적인 관심사이다. 이 모든 과정은 기존 제도-그것이 구체적인 정책 프로그램이든 오랜 관행이든 간에-가 갖는 경로의존성 위에서 전개된다. 환경변화가 요구하는 정책 패러다임의 방향은 분명하지만, 이것이 실현되고 정착될 수 있는 방안을 찾는 일은 쉽지 않다. 환경변화가 요구하는 사회보장제도의 방향은 ‘보편주의’이다. 이제 우리는 노동자가 자본과 맺는 관계가 엄청나게 다양한 사회에 도달해 있다. 따라서 소위 ‘맞춤형’ 보호제도를 만든다는 것은 거의 불가능하다. 묻지도 따지지도 말고 모든 사람에게 기본적인 생활수준을 보장하는 보편주의가 정답이 될 수밖에 없다. 그런데, 우리가 손에 쥐고 있는 도구는 산업화 시기에 임금노동자를 보호하기 위해서 고안된 사회보험제도이다. 사회정책 패러다임의 구축은 여기서 출발한다. 보편주의적 사회보장제도가 지금보다 훨씬 더 발전하여야 한다는 것은 의심의 여지가 없다. 그런데 보편주의적 사회보장제도가 곧바로 기본소득으로 등치되는 것은 아니다. 기본소득이란 과거의 근로이력과 기여를 묻지 않을 뿐 아니라, 노동시장 복귀의사와도 관계없이 일정한 현금급여를 지급하는 제도이다. 사회보험급여를 넘어서는 보편주의적 현금급여가 필요하고, 이것이 기본소득의 정신과 일맥상통하기는 한다. 그러나 당장 높은 수준의 기본소득을 도입하는 것은 재정부담 때문에 현실적으로 가능하지 않을 뿐 아니라 바람직하지도 않다. 바람직하지 않다고 하는 이유는 단순히 기본소득-그리고 아동수당 등 사회수당-이 근로의욕을 감소시킬 것이라는 우려 때문은 아니다. 오히려 기본소득은 ‘일하지 않고 있는 상태’를 증명해야 하는 현금급여제도에 비해서는 근로의욕에 미치는 영향이 중립적일 수 있다. 진짜 문제는 기본 소득류의 현금급여제도가 특별한 보호의 필요성이 있는 인구집단에게는 도움이 되지 않을 수 있다는 점과 결과적으로 소득수준별로 차등적인 생활양식을 고착화시킬 수 있다는 데에 있다. 제아무리 4차 산업혁명 시대라고 할지라도 보편적 현금급여가 전가의 보도는 될 수 없다. 우리 사회가 그동안 사회보험제도와 공공부조제도를 발전시키는 데 많은 공을 들여왔고, 그 성과도 적지 않다는 사실은 향후 사회정책 패러다임을 새롭게 만들어 나가는 데 있어서 반드시 고려되어야 한다. 다만, 사회보험제도의 발전방향도 노동시장의 변화, 즉 노동과 자본이 맺는 관계의 유형이 엄청나게 다양해졌다는 현실 인식하에서 재구축되어야 한다. 국민연금과 고용보험은 저소득층에 유리하도록 설계되어 있다. 사회보험제도는 그 자체로 연대의 정신을 담고 있다. 다만, 제도적 보호범위 안으로 들어와 있지 않은 사람을 도울 방도는 없다. 일단 모든 사람들이 이 제도 안으로 들어오도록 만드는 것에 정책의 최우선순위가 두어져야 한다. 사회보험 보호대상의 범위를 가능한 한 넓게 확대하는 것은 법적인 적용대상을 확대하는 일과 사실상의 미가입자를 없애는 두 가지 서로 다른 일을 나란히 추진함으로써 달성된다. 각 층위별로 의제는 전국적이고, 일반적인 논의에서 업종과 지역에 특화한 논의로, 그리고 기업과 작업장 수준에서 구체적으로 다뤄야 할 이슈로 분화될 것이다. 가급적 작업장을 혁신의 공간으로 만들기 위해서는 노사간의 갈등적 현안은 산업, 업종이나, 지역, 전국 등 상급 수준에서 다뤄주는 ‘갈등의 외부화’가 필요하다. 또한 대기업 노조의 실리주의를 제어하여 중소기업 및 비정규직과의 양극화를 극복하기 위해서도 중범위 수준에서의 교섭 혹은 협의를 촉진하는 것이 도움이 될 것이다. 최상층에서의 사회적 대화는 ‘대타협’에 대한 신화를 쫓기보다는 실질적이고 건설적인 대화 촉진을 통하여 관련된 초기업단위 교섭, 업종별·지역별 노사정협의회, 혹은 국회나 노정(勞政), 사정(使政) 사이의 직접 교섭에 준거틀로 작용하도록 해야 한다. 그러기 위해서는 앞서 언급한 바와 같이 노와 사 단체들의 정책역량과 리더십이 강화되어야 하며, 사회적 대화기구는 ‘합의 지향의 협의기구’로 그 성격을 분명히 할 필요가 있다. 미래의 노사관계를 구축해나가기 위해서는 노와 사 주체들의 역량 강화가 무엇보다 요구된다. 대표성과 조직력, 그리고 정책역량 강화는 근로자 측뿐 아니라 사용자 측에게도 절실히 요구되며, 그러한 점에서 경총과 더불어 대한상의나 중소기업중앙회 등도 노동문제에 대한 연구와 발언 등에 적극적으로 나설 필요가 있다. 우리나라는 개발국가의 전통이 강하게 잔존하여 노와 사는 정부가 많은 것을 해주길 원하고, 때로는 정부에 대해 신랄한 비판을 제기하기도 하지만, 정권의 성격에 좌우되지 않으면서 노사관계 시스템을 보다 안정적이고 실질적으로 운용하기 위해서는 노와 사의 자율적 질서 형성이 우선되어야 한다. 정부는 과도기적으로, 예컨대 10여 년에 걸쳐 노와 사 주체 역량과 정책 기능 강화에 대한 지원을 획기적으로 늘릴 필요가 있다.