출산장려금의 출산율 제고 효과 충청지역을 대상으로

통계청의 장례인구추계를 보면 2017년 현재 우리나라 인구는 약 5,100만 명인데, 매해 인구증가율이 둔화되다가 2031년에 정점을 찍고 그 이후에는 지속적으로 감소하는 것으로 예측되고 있다. 이러한 경향은 우리나라 대부분의 광역시도에서 나타나는데 세종시를 포함한 몇 개 지역을 제외하고는 2030년대 후반부터는 마이너스 인구성장률을 경험할 것으로 예상된다. 물론 이러한 인구감소 추세의 배경에는 출산율 저하가 가장 큰 요소로 지적될 수 있을 것이다. 우리나라 합계출산율은 1993년 1.65명이었던 것이 그 이후 지속적으로 감소하다가 2005년 1.08명으로 최하점에 이르고 그 이후 다소 회복되어 2016년에는 1.17명에 달하고 있다. 하지만 이는 다른 나라와 비교할 때도 매우 낮은 수준이며 2015년 기준 한국은 OECD 회원국 중 가장 낮은 수준의 합계출산율을 기록하고 있다. 합계출산율은 지역 간 큰 편차를 보이고 있는데 2016년 현재 합계출산율이 가장 높은 지역은 세종시(1.82)이며 그 뒤를 전남(1.47), 제주시(1.43)가 따르고 있다. 한편 출산율이 가장 낮은 지역으로는 서울(0.94), 부산(1.10), 인천(1.14)순으로 나타나고 있다. 또한 같은 광역시도 내에서도 시군구 간 많은 차이를 보이고 있는데, 예를 들어 본 연구의 대상 지역 중 하나인 충남을 보면 2016년 합계출산율이 가장 높은 지역은 당진시 1.77명이고, 가장 낮은 지역은 예산군 0.96명으로 전자가 후자보다 1.8배의 출산율을 보이고 있다. 이는 인구감소 측면에서 지역이 직면하고 있는 환경이 매우 다르며 따라서 이주나 출산정책의 도입 여부나 강도에 있어서도 지역 간 차이가 있을 수 있음을 시사한다. 우리나라 지방자치단체들은 인구감소와 출산율 저하를 막기 위해서 빠르게는 2001년(전남), 늦게는 2011년(충북 영동, 증평)부터 출산장려금 또는 인구증가시책을 위한 조례를 만들어 출산율 제고를 위한 제도적 장치를 마련하였다. 이석환(2014)은 2001년부터 2010년까지 230개의 지방자치단체를 대상으로 패널분석을 하였는데 출산장려금이 첫째와 둘째의 출생에 긍정적인 영향을 미쳤으나 셋째 아이 이상의 출산에는 효과가 없다는 것을 밝혔다. 한편, 이석환은 출산 정책을 도입 여부, 도입 후 경과기간, 출산장려금의 합계 등 다양하게 측정하였다는 점에서 본 연구에서 사용한 출산장려금 변수와 유사하다. 이승주․문승현(2017)은 시군구 단위를 자료를 사용하는 대신 여성가족패널을 이용하여 출산장려금 제도가 직장여성의 출산의사에 어떤 영향을 미치는지를 살펴보았는데 출산장려금제도와 출산의사 사이에 양의 상관관계가 있음을 보이고 있다. 하지만 다른 변수를 통제한 이항로짓분석에서는 출산장려금의 지급 여부가 출산의사를 높이는 데 영향을 주지 못하는 것으로 나타나고 있다. 한편 특정 지역을 대상으로 한 연구로는 김일옥․왕희정․정구철․최소영(2011)이 있는데 이들은 2010년 서울시에 거주하는 기혼여성 322명을 대상으로 한 설문조사 자료의 분석을 통하여 취업여성에게는 출산정책이 둘째 자녀 출산 의도에 유의미한 영향을 주는 반면, 미취업 여성에게는 출산의도에 영향을 주지 못한다는 것을 발견하였다. 지방자치단체에서 실시하고 있는 출산장려를 위한 정책수단으로는 출산장려금뿐 아니라 임산부 의료비용지원, 난임수술비용지원, 영육아지원금, 출산기념품 지급 등 다양한 수단이 있다. 여기서는 출산장려금 또는 출산축하금 제도에 한정하여 이들이 출산율에 미치는 효과에 대한 기존 연구를 요약하기로 한다. 출산장려금이 출산율에 미치는 효과에 대한 국내 연구는 비교적 최근에 이루어졌는데 그 이유는 출산장려금이 자치단체에서 처음으로 등장하기 시작한 시기가 2000년대 초반부터이기 때문이다. 앞서 언급한 바와 같이 출산장려금의 효과에 대한 기존 연구는 전국의 자치단체를 대상으로 한 연구와 수도권을 중심으로 한 연구로 구분될 수 있는데 최근의 연구를 중심으로 소개하기로 한다. 우선 전국을 대상으로 한 최정미(2010)는 232개 자치단체를 대상으로 출산장려금과 출생아 증가율의 상관관계를 분석한 결과 출산장려금을 평균 이상 지급하는 지역에서 출산율이 높다는 것을 보여주고 있다. 특히 이러한 효과는 서울과 광역시를 제외한 지역에서 더 크게 나타나고 있다. 이명석․김근세․김대건(2012)는 2005년부터 2009년까지 한국의 230개 기초자치단체를 대상으로 집적시계열(pooled time series) 분석을 이용하여 출산장려금의 효과를 추정하였는데 지방자치단체의 출산장려금의 금액이 클수록 합계출산율이 높아진다는 것을 확인하였다. 다만, 자치단체의 출산장려정책이 타 지역으로부터의 인구유입에 의존하는 것이라면 국가적으로는 출산장려금의 효과가 사라질 수 있음을 지적하고 있다. 박창우․송헌재(2014)는 2005〜2011년을 대상으로 우리나라 기초자치단체 모두를 포함하는 대표적인 표본을 구축하여 출산장려금이 출산율에 미치는 영향을 고정효과모형으로 추정하였는데 출산장려금이 첫째와 둘째 아이의 출생에 영향을 미쳤고, 일시금으로 지급하는 것이 상대적으로 더 효과적임을 보여주고 있다. 하지만 이들 역시 이명석․김근세․김대건(2012)과 마찬가지로 출산장려금 정책으로 인한 노동이주의 효과를 분석에 고려하지 못한 것을 한계로 지적하고 있다. Riphahn and Wiynck(2017)은 독일을 대상으로 1996년 아동수당의 개혁이 출산율에 미치는 영향을 살펴보았는데 출산율에 미치는 영향이 가구소득과 자녀 수에 따라 변한다는 것을 발견하였다. 특히 이들은 출산장려금이 저소득층에게는 통계적으로 유의미한 영향을 주지 못하며, 고소득층에는 둘째 아이의 출산에 긍정적인 영향을 준다고 밝히고 있다. 논문의 결론 부분에서 이들은 현금을 지급하는 출산장려정책은 그리 효과적이지 못하며 특히 저소득층에게는 더욱 비효과적인 방법이라는 부정적인 견해를 제시하고 있다. 캐나다의 출산장려금의 효과를 추정한 대표적인 연구로는 Milligan(2005)이 있다. 그는 1980년대 퀘벡지역에서 실시한 출산장려금제도(Allowance for Newborn Children)가 출산에 어떤 영향을 미쳤는지를 출산장려금을 지급하지 않은 캐나다의 다른 주와 비교함으로써 추정하고자 하였다. 회귀분석 결과, 출산장려금이 CAN$1,000 증가하면 출산 확률이 약 16.9% 증가하는 것으로 나타났다. 이 외에도 싱가포르를 대상으로 한 Chen, Yip and YAP(2018)은 싱가포르의 출산율 변화를 결정하는 데 미혼여성이나 아이가 없는 기혼여성의 영향이 가장 크지만 정부의 출산장려정책은 셋째 아이 이상을 출산할 때 장려금을 지급하기 때문에 정책의 미스매치가 존재하다고 지적하고 있다. Garganta et al.(2017)은 아르헨티나의 자녀보조금이 의도치 않게 출산율을 높이는 결과를 초래하였다고 보고하고 있는데 그 효과는 자녀가 없는 여성보다는 자녀가 있는 여성에게 더 크다는 것을 보여주고 있다. 이상 외국 연구들의 결과를 종합하면 전반적으로 출산장려금이 출산율을 높이는 데 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타나지만, 여성의 연령과 가구소득에 따라 그 효과는 달라질 수 있음을 보여준다. 또한 우리나라 연구가 주로 자치단체를 대상으로 이루어진 데 반하여 외국의 연구들은 개인을 단위로 하는 연구가 많다는 차이점을 보인다. 이러한 차이는 외국의 경우에는 출산장려금이 주로 국가차원에서 결정되는 반면, 우리나라의 경우에는 자치단체마다 조례 제정을 통하여 출산장려금의 도입시기와 금액이 결정되기 때문으로 설명될 수 있을 것이다.