서비스산업에의 규제 영향과 서비스업종별 규제개혁 방향

우리나라의 서비스산업 규제수준이 어느 정도이고, 그것이 사회경제적으로 어떤 비용을 유발하는지에 대한 거시적 분석에 더해, 의료서비스, 교육서비스, 관광산업, 그리고 개인서비스 등의 서비스업종에 대한 규제 중 시급히 개선이 필요한 규제를 선별한 후, 전문가 델파이를 통해 그중 특히 우선순위에 속한 규제에 대해서는 심층 분석을 시도하였다. 이렇게 본 연구에서 분석한 개선대상 규제들은 우리나라 서비스산업의 활성화와 이를 통한 고용창출에 큰 기여를 할 수 있는 규제들이다. 규제는 정부의 중요한 정책수단이지만 민간의 입장에서 보면 자신의 행위를 결정하는 기준이 되는 준거점이다. 흔히 규제를 사회의 게임 규칙이라고 일컫는 이유는 바로 이것 때문이다. 따라서 규제가 불합리하면 사람들의 행태가 왜곡된다. 규제를 피하기 위한 기회주의가 만연하고 정부는 다시 이를 바로잡기 위해 행정력을 동원해야 한다. 그 과정에서 국민들은 불필요한 불편과 비효율을 겪게 된다. 처음에는 합리적으로 도입된 규제라도 시간이 지나 상황이 변화하면 불편해 지는 것도 다반사이다. 정부가 규제개혁에 상시적인 관심을 기울여야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 서비스산업에 대한 규제도 이런 시각에서 보다 적극적으로 그 불합리한 부분을 발굴하고 개선하는 노력을 기울여야 할 것이다. 2000년대 들어 정부는 내수 진작과 일자리 창출에 있어 서비스산업의 역할 확대와 우리 경제를 주도하는 제조업의 재도약을 위한 기능 으로서 서비스의 활용을 위해 다양한 정책들을 추진하였다. 그럼에도 우리나라 서비스산업은 여전히 선진국에 비해 부가가치 비중이나 노동생산성이 낮은 것으로 나타나고 있다. 이는 서비스산업이 대부분 개인사업체 형태로 운영되기 때문에 대형화나 전문화가 미흡하다는 점, 생산성 제고에 필수적인 연구개발이나 혁신 노력이 부족하다는 점, 제조업에 비해 불리한 제도가 다수 존재한다는 점 등을 들 수 있다. 특히 진입장벽, 가격장벽, 사업활동 제한과 같은 다양한 규제는 서비스산업 자체의 생성과 성장, 발전에 걸림돌로 작용하여 왔다. 이에 서비스산업에서의 규제개혁도 그동안 지속적으로 이루어졌다. 서비스산업의 규제개혁은 노무현 정부 시기에 본격화되었다. 2004년 공정거래위원회가 서비스산업의 불합리한 규제 88건을 발굴해 이 중 12건을 폐지, 31건을 개선하겠다고 하였고, 동일 시기 각 부처가 업종별로 20건이 넘는 규제개혁대책을 제시하였다. 2005년에는 국무총리가 주재한 서비스산업 관계장관회의를 통해 27개의 서비스 분야별로 획기적인 규제개혁정책을 발표하기도 하였다. 당시 발표된 내용을 보면, 영리법인이 학교와 병원을 세울 수 있도록 하며, 보육료 상한선을 없애고, 국내 법무법인이 외국 변호사외 동업 혹은 확장하는 것을 허용하는 것 등을 포함하고 있었다. 이명박 정부에서는 서비스산업의 일자리 창출과 생산성 향상을 위한 제도적 기반 조성 등을 내용으로 한 서비스산업발전기본법의 제정안을 입법예고하는 등의 노력을 하였다. 특히, 그동안 제조업 위주로 인력, 재정, 인프라 등을 지원한 결과 서비스산업이 실질적으로 차별을 받아 왔음을 인지하고 2012년에는 서비스산업 차별완화 방안을 발표하였다. 박근혜 정부 들어서는 보다 적극적인 서비스산업 규제개혁이 이루어지고 있다. 2013년 4차 투자활성화 대책에서 보건·의료서비스, 교육서비스, 소프트웨어산업 등 3대 서비스업종의 규제개혁을 위해 구체적인 대안들이 제시되었 다. 2014년에도 양질의 일자리 창출 및 성장동력 발굴이라는 정책목표하에 제도개선 및 기반조성에 주력하는 유망서비스산업 중심의 투자활성화 대책이 발표되었다. 이처럼 2000년대 중반부터 서비스산업 육성을 위한 하나의 방안으로 규제개혁이 추진되었다. 그러나 규제개혁 대상으로 논의된 규제들 가운데 일부 규제의 경우 해당 부처는 물론 시민단체, 또는 관련 업계의 반발 등으로 인해, 여전히 규제개혁에 대한 논의가 진행 중이다. 이러한 현상은 서비스산업에 대한 인식이 매우 부정적이기 때문에 나타난 결과로 판단된다. 예를 들어, 사교육시장에 대한 인식은 사회적으로 상당한 고용을 창출 할 뿐만 아니라, 학교 교육의 보완, 혹은 학교 교육보다 나은 서비스를 제공하지만, 부정적인 경향을 보인다는 점이다. 그 결과 우리나라는 학원 등 사교육과 관련한 서비스산업이 실제 광범위하게 존재하고 있음에도 불구하고 이를 일률적인 규제의 대상으로 관리해 온 것이 사실이다. 학원에 대한 시설규제, 가격규제를 넘어 학원 강사의 자격과 수에 대한 규제 등에 이르기까지 규제가 이루어지고 있다. 서비스산업에 대한 인식이 여전히 부정적인 상황에서 규제의 결과, 우리나라의 서비스산업은 기형적인 모습을 보이기도 한다. 의료서비스의 경우 진료비가 낮은 일반외과, 산부인과에 지원하는 의사가 갈수록 줄고 건강보험의 적용이 안되는 성형외과, 피부과 등에만 몰리고 있다. 교육시장에서도 공교육의 문제로 사교육의 활성화, 즉 사교육 수요가 높아짐에도 불구하고 이런 구조적 문제를 치유하지 않고 활성화된, 그래서 공교육에 비해 경쟁력도 높다는 평가도 받는 사교육시장을 아이러니하게 규제로 억누르는 모습을 목도하고 있기도 하다. 선진국은 서비스산업에 시장과 기업요소를 적극적으로 도입해 사회 전반의 효율을 제고시킬 뿐만 아니라, 재원확충을 통해 사회적 약자의 지원 폭을 증대시키는 선순환체계를 구축할 뿐만 아니라, 서비 스산업 자체의 고급화와 경쟁력 향상을 거둔 것과는 대조적인 모습이다. 따라서 우리나라 역시 서비스산업에 대한 그동안의 인식을 변화시키고 사회적인 합의의 과정을 거치되, 산업으로서의 경쟁력 제고가 필요하다. 특히, 그 일환의 하나로 서비스산업에서의 규제개혁이 요구된다. 서비스산업에 대한 규제개혁은 이제 시작이다. 그동안 정부의 규제개혁 노력은 주로 제조업에 초점을 두고 이루어져 온 측면이 있다. 각종 인허가 및 행정절차와 관련된 부분도 제조업의 공장증설이나 사업 활동과 관련된 규제가 다수를 이루었다. 서비스산업은 상대적으로 규제개혁의 영역에서 벗어나 있었던 것이다. 그 이유는 서비스산업의 경우, 단순히 시장의 논리만이 아닌 여러 개인서비스에 대한 진입규제처럼 이해관계에 기반한 정치적 고려가 많이 있었으며 학원에 대한 규제와 같이 이념적 논쟁의 영역으로 취급된 결과 강력한 규제가 오히려 타당한 정책방향으로 인식되어 온 것도 다수 있었다. 관광 역시 그 활성화의 필요성은 누구나 인지하면서도 그것이 다른 가치와 충돌할 경우, 규제개선의 성역으로 취급되어 산업의 활성화와는 반대되는 규제정책과 집행관행이 존속되어 오기도 했다. 아이러니한 것은 이런 과정에서 우리나라의 서비스산업은 경쟁력이 약화되고 있으며, 규제가 의도한 목적조차 달성하는 데 실패하고 있는 경우가 많다. 작동되기 어려운 규제를 설계해 놓으니 실효성은 없고 해당 서비스업을 운영하는 당사자에게는 불편만을 끼치고 있는 것이다. 본 연구는 이런 서비스산업의 규제현실을 면밀히 분석하는 것을 일차적인 목적으로 했다. 우리나라의 서비스산업 규제수준이 어느 정도이고, 그것이 사회경제적으로 어떤 비용을 유발하는지에 대한 거시적 분석에 더해, 의료서비스, 교육서비스, 관광산업, 그리고 개인서비스 등의 서비스업종에 대한 규제 중 시급히 개선이 필요한 규제를 선별한 후, 전문가 델파이를 통해 그중 특히 우선순위에 속한 규제에 대해서는 심층 분석을 시도하였다. 이렇게 본 연구에서 분석한 개선대상 규제들은 우리나라 서비스산업의 활성화와 이를 통한 고용창출에 큰 기여를 할 수 있는 규제들이다. 외국인 의료관광의 활성화는 이미 다른 나라에서는 중요한 산업의 영역으로 자리 잡아 국가경쟁력의 한 축이 되고 있는 분야이다. 우리나라는 그 당위성에는 동의함에도 이것이 각종 의료민영화와 관련된 논란과 연계되어 규제개선에 한 발짝 도 나가지 못한 상황이다. 관광호텔 역시 외국인 관광객의 증가와 국내 관광수요의 증가로 산업적 수요가 있으며, 고용과 수익창출의 중요한 분야임에도 불구하고 그것이 일률적으로 청소년 등에 대한 환경유해시설로 분류되어 있을 뿐만 아니라 사업을 하는 데 있어서도 30여 년 전에 만들어진 법령으로 인해 오히려 자유로운 사업활동이 방해받는 아이러니가 발생하고 있기도 하다.