남북한 사회복지 통합 쟁점과 정책과제 북한의 전달체계를 중심으로

「어린이보육교양법」은 모두 6장과 60조로 되어 있고 비교적 다양한 내용들을 명시하고 있다. 이 법은 제5조에서 그 대상을 ‘학령 전 어린이’로 규정하고 있다. 또한 제10조에서 “이 법에서 어린이라 함은 세상에 태어난 때부터 학교에 가기 전까지의 어린이를 말한다.”고 다시 한 번 그 대상을 강조하고 있다. 또한 이 법은 제39조에서 “어린이보육기관에는 탁아소, 유치원, 육아원, 애육원이 있다.”고 그 실천 기관을 명시하고 있다. 또 제47조에서 어린이보육교양사업은 내각의 통일적 지도하에 중앙지도기관, 중앙보건지도기관, 지방정권이 한다고 하여 전달체계를 명시하고 있다. 특히 제48조 1항에서 “중앙교육지도기관과 중앙보건지도기관은 어린이보육강령과 탁아소, 유치원사업규범을 만들며 보육교양의 내용과 방법을 끊임없이 개선”하도록 조직･지도하여 아동보육교양 전달체계의 행정체계와 집행체계를 명시하고 있다. 이 조항은 북한의 사회복지 전달체계의 실천적 시행령이나 세칙이 어린이보육강령이나 탁아소규범 등으로 만들어져 시행되고 있음을 의미하는 것이다. 북한의 보육서비스는 북한 복지제도 중에 가장 오래된 것으로, 북한의 복지라고 명시적으로 판단할 수 있는 유일한 영역으로 분석된다. 법령으로는 ‘어린이보육교양법’에서 제도적 근거를 찾을 수 있다. 동법에 의하면 학령 전 어린이에게 제공되는 보육 및 교양 내용이 명시되어 있는데 보육서비스의 전달 주체로 가정과 탁아소, 유치원, 육아원, 애육원 등을 규정하고 있다. 특히 북한에서도 여성의 경제활동 참여 증가는 공식과 비공식을 불문하고 ‘보육’의 필요성을 불러일으키게 되었는데 그 필요성의 증대와 제도의 구비, 그리고 제도의 작동은 각각 다른 방향으로 움직이고 있다고 보아야 한다. 특히 보육의 기본적인 이념과 관련하여 북한에 대한 이해가 선행되어야 한다. 북한은 ‘어머니-노동자 모델’ 이념을 수용한 이후 1970년대 주체사상이 확립되면서 김일성 교시를 근간으로 그 이념을 재설정하게 된다. 그 이후 여성을 위한 보육서비스가 각종 법령을 통하여 구체화되기 시작하였는데 이는 북한 보육서비스 제도 성립이 여성의 사회적 지위 향상과도 맞닿아 있다고 할 수 있다. 북한의 보육서비스 전달체계는 1970년대에 이르러 일차적으로 그 제도가 완성된다. 만 4세 미만이 다닐 수 있는 탁아소, 만 4세 이상이 다닐 수 있는 유치원으로 구분되는데 본 연구에서 살피고자 하는 보육서비스는 주로 탁아소가 그 업무를 담당하게 된다. 알려진 바에 따르면 탁아소는 운영 시간에 따라 일탁아소와 주탁아소, 월탁아소로 구분된다. 1960년대 이후 경제 발전이 본격화되면서 북한에서는 탁아소 및 유치원이 급격히 증가하였는데 1971년 15,400개, 1975년 60,000여 개로 증가한 후 2006년 기준 탁아소 28,000개, 유치원 13,000개로 운영 중이다. 이러한 탁아소와 유치원은 행정구역 크기에 따라 수가 다르고 아이를 가진 가정이라면 누구나 이용할 수 있는 시설로서, 북한에서 아이에 대한 보육이 국가 차원에서 제도적으로 보장되고 있음을 알 수 있다. 이윤진 등(2011)의 연구에 의하면 세대가 젊어질수록 탁아소를 경험한 비율이 증가하였으며 이는 1990년대 이후 경제난으로 탁아소 운영이 원활하지 않았음을 보여준다고 하겠다. 특히 북한의 대표적인 무상복지 형태로 일컬어지는 보육시스템이 현재 운영지원을 요구하고 있는 현상은 최근 변화상으로 주목할 만하다. 1947년 「탁아소 규칙」은 생후 30일부터 3세까지의 아동을 대상으로 탁아소에서 보육할 것을 규정하고 있다. 1948년에 제정된 「유아상담소에 관한 규정」 역시 생후 30일부터 3세까지의 아동을 대상으로 유아의 건전한 발육을 보건위생적으로 보호하며 유아 질병을 예방하고 치료할 것을 규정하고 있다. 또한 1949년 제정된 「탁아소에 관한 규정」은 생후 30일부터 3세까지의 아동을 대상으로 유아를 가진 노동 여성으로 하여금 노동 생산성을 제고시키며 정치, 사회, 문화생활에 참가할 수 있도록 건전한 유아를 양육하는 데 방조할 것을 규정하고 있다. 한편 「어린이보육교양법」은 제6조에서 “모든 아동을 주체형의 혁명적 새 인간으로 키우며 여성들을 아동 양육의 부담에서 해방시키는 사업을 실현하며, 온 사회를 혁명화, 노동계급화 하는 역사적 위업에 이바지 한다.”고 규정하고 있다. 탁아의 목적이 여성을 아동 양육 부담에서 해방시켜 사회 현장에 동원하고 노동계급화하는 데도 있음을 밝히고 있는 것이다. 탁아소의 설치 단위에 따라서는 농장작업반 탁아소, 리탁아소, 공장탁아소, 노동자구탁아소, 읍탁아소 등이 있으며 운영관리 체계는 중앙 차원에서는 보건성이, 지방 차원에서는 지방인민위원회 보건행정부서가 담당하고 있다. 북한의 대표적 보육 시설인 탁아소는 전국에 약 3만 7천여 개소가 있다. 유치원은 보육 시설이 아닌 교육기관으로 교육성 소관이며, 유치원 준비반인 4세 미만의 어린이가 보육성 소관 보육서비스 대상이다. 애육원은 만 4세 이상 6세 미만 고아를 수용하는 곳이며 여기서는 학령 전 유치원 교육을 실시하고 전국 12개 시도에 12개소가 설치되어 있다. 육아원은 만 4세 미만 고아를 수용하는 곳으로 전국 12개 시도에 4개소가 설치되어 있으며 유아상담소는 생후 1일부터 만 3세까지를 대상으로 유아 질병에 대한 예방 및 치료를 하는 곳이다. 북한의 아동복지정책의 재원은 관련 법령들에 명확히 언급되지는 않고 있으나, 탁아소의 경우 부모의 부담금이 일부 있어도 그 수입의 10%를 넘지 않도록 하고 있고, 1976년 「어린이보육교양법」에서도 주식과 부식, 의료 등을 국가가 보장한다고 하고 있어 국가 부담을 원칙으로 하고 있다. 탁아소 및 유치원의 시설 운영과 놀이용품, 아동의 식비 등은 국가가 제공하며 개별적인 항목에 한하여 개인이 부담하는 것을 원칙으로 하고 있다. 북한의 아동복지정책에 있어서 초기의 수익자 원칙이 변화한 것은 탁아소 건립과 운영의 주체가 개인에게도 허용되었다가 1958년 이후 개인기업소 등이 소멸되면서 그 건립과 운영의 주체가 국가로 이전되었다는 측면과 밀접한 관련이 있어 있다. 북한 보육서비스 체계의 인력 구조는 탁아소를 담당하는 보육원과 유치원을 담당하는 교양원으로 구분된다. 탁아소 보육원은 1951년부터 사범전문학교에 설치된 보육과에서 체계적으로 양성되기 시작하였다. 유치원 교양원은 3년제 교원대학에서 양성되고 있다. 교양원은 전국 시도군에 설치되어 있는 교양원양성소나 통신교육체계 등을 통해서도 양성되고 있다. 교원대학은 전국 시도에 2개씩 설치되어 있다. 한편 2010년 12월 최고인민위원회 정령으로 공포된 「아동권리보장법」은 아동의 인권보장에 관한 내용을 주로 담고 있다. 이 법의 제2조에서는 아동의 대상을 ‘16세 이하’로 규정하고 있고, 11년 무상교육제를 원칙으로 아동의 교육과, 보건, 사법 분야의 권리 보장을 강조하고 있다. 이 법은 그 전달체계로 내각을 최상위 조직지도기관으로 하여 교육지도기관과 지방인민위원회가 행정체계 역할을 담당하고 있음을 밝히고 있다. 한편 「인민보건법」은 전 7장과 51조로 되어 있으며 북한의 보건의료에 관한 전달체계 내용을 담고 있다. 이 법은 제9조에서 완전 ‘무상치료의 원칙’임을 밝히고 있고, 제11조부터 14조까지에서 그 대상을 명시하고 있다. 전 인민을 대상으로 하지만, 제11조 여성과 어린이, 제12조 혁명투사, 유가족, 영예군인 등 국가유공자, 제13조 노동능력상실자, 무의탁어린이, 노인환자 등 취약계층에 중점을 두고 있음을 밝히고 있다.